Императивный мандат: за или против?

Императивный мандат: за или против?

Должно быть, наши читатели нередко слышали от коммунистов о том, что демократии развитых стран несовершенны. Они заявляют, что там не было и нет императивного мандата, тогда как в странах с властью коммунистической партии он существовал. Как же дела обстоят на самом деле? Нужен ли императивный мандат в социал-демократической системе и если да, то в какой форме он допустим?

Императивный мандат является объектом любви многих коммунистов наряду с Советами, мировой революцией, диктатурой пролетариата и так далее. Иногда от них приходится слышать, что наличие в странах соцблока императивного мандата – это свидетельство большей демократичности их систем. Но что это за понятие? Зачем в принципе нужен императивный мандат и возможен ли он в демократической системе?

Что такое императивный мандат

Большая Российская энциклопедия сообщает читателю, что это «правило, определяющее порядок взаимоотношений депутата с его избирателями, согласно которому депутат считается юридически ответственным перед избирателями, связанным поручениями, наказами тех, кто его избрал (программами тех партий, от которых избирался)»1. Другие определения:

Правило, согласно которому депутат представительного органа власти связан наказами избирателей и во всей своей деятельности ответственен перед ними; при этом законодательно закреплена возможность досрочного отзыва депутатов, не оправдавших доверие избирателей2.

Парламентский мандат, согласно которому парламентарий считается юридически ответственным перед избирателями, связан наказами избирателей; может быть предусмотрена возможность досрочного отзыва3.

Проще выражаясь, императивный мандат — это вид мандата, при котором депутат сильнее зависит от своих избирателей за счёт того, что получает от них наказы (то есть поручения), и, если его работа не удовлетворяет избирателей, то в теории они могут его отозвать.

История

Прообраз данного вида мандата существовал ещё в Древнем Мире. В Афинах должностные лица в период действия мандата несли ответственность за совершённые ошибки – в частности, после принятия нового закона автор его в течение года мог быть привлечён к ответственности по обвинению в том, что предложил закон, противоречащий демократической конституции и существующим законам4, а также ежегодно сменяемые должностные лица регулярно отчитывались перед народным собранием и, в случае признания отчёта неудовлетворительным, могли быть отозваны досрочно5. Это позволяло избежать отрыва должностных лиц от широких масс афинских граждан.

Императивный мандат: за или против?
Рафаэль — Афинская школа

В средние века можно обнаружить уже непосредственные корни института отзыва депутата6. В средневековой Испании – например, в Королевстве Леон и Кастилия – представительство больших и малых городов в Кортесах (то есть в парламенте) было основано на императивном мандате7. Представители этих городов были вооружены чёткими и подробными указаниями, в соответствии с темами, обсуждавшимися на заседаниях. Они не могли отклониться от этих указаний. Как правило, города требовали от своих представителей принять присягу. Согласно этой присяге, представителям нельзя было отходить от данных им указаний и нельзя было превышать свои полномочия. Данный акт заверялся государственным нотариусом. Начиная с XV века, короли Испании начали указывать в своих документах о созыве собраний рамки желаемого мандата, даже если это вступало в противоречие с пожеланиями городов. Это означало, что города уже не могли в полной мере контролировать своих представителей. Таким образом, испанская монархия преодолела императивный мандат и во многом подчинила представителей городов своим собственным интересам.

Подобный мандат существовал и во Франции. На Генеральных Штатах избиратели давали наказ своим депутатам и объявляли, что депутаты являются их приказчиками, поверенными исполнителями только их воли: «В силу этих принципов, которых мы всегда будем держаться, мы приказываем нашим депутатам на Генеральных Штатах не отклоняться ни в чём от приказаний и инструкций, нами данных, а в случае, если они не во всём будут с ними сообразовываться, мы от них отречёмся и объявим их навсегда недостойными нашего доверия»8.

Императивный мандат: за или против?
Огюст Кудер — Открытие Генеральных Штатов

После свержения монархии императивный мандат был подвергнут серьёзной критике, так как один из важнейших идеологов Французской революции – Жан-Жак Руссо – считал суверенитет неделимым («… ибо воля либо является общею, либо ею не является; она являет собою волю народа как целого, либо – только одной его части»9), что впоследствии привело к его замене концепцией свободного мандата.

Императивный мандат в современном виде появился во времена Парижской коммуны, в которой «делегаты должны были строго придерживаться mandat impératif (точной инструкции) своих избирателей и могли быть сменены во всякое время»10. Карл Маркс оценил императивный мандат в Коммуне как явление, характерное для господства трудящихся11. Столь лестная оценка императивного мандата со стороны Маркса привела к тому, что его взяли на вооружение социалистические страны: сначала Советская Россия, а чуть позже — весь социалистический лагерь. После развала Соцлагеря, императивный мандат на уровне государства остался в некоторых странах – в частности, в КНР и на Кубе.

Принципы действия

Императивный мандат, как правило, состоит из трёх частей:

  • Наказы. Они представляют собой обязательное поручение (требование) избирателей своему представителю, имеющее общественное значение и направленное на удовлетворение материальных и духовных потребностей населения. Отличительной характеристикой наказа можно назвать его сравнительную универсальность, так как он даёт возможность избирателям решать вопросы экономического, социального и духовно-культурного развития их избирательного округа. При этом анализ правового регулирования и практики реализации института наказа избирателей на региональном и местном уровнях в России показывает, что он решает достаточно узкий перечень вопросов (в основном по благоустройству территории избирательного округа)12;
  • Отчёты. Депутаты при такой системе обязаны делать отчёты о своей деятельности и сообщать о ней своему избирателю;
  • Отзыв. Депутат может лишиться мандата по желанию своих избирателей, если он не удовлетворяет их потребности, не выполняет свою работу.

Плюсы такого мандата заключаются в следующем13:

  • Возможность граждан более прямо участвовать в осуществлении политики;
  • Недопустимость отрыва депутата от нужд избирателей.

Но у него есть и свои минусы:

  • Способствование «местническим тенденциям» в представительном органе;
  • Сложность применения в условиях современного законодательства (а именно в юридической реализации — как организовать механизм отзыва, как обосновать его возможность и так далее — как мы рассмотрим далее, это была одна из проблем императивного мандата в СССР);
  • Моральная проблема. Зависимость депутата от мнения ограниченной (применительно к уровню парламента) группы лиц, избирателей округа, несёт в себе некий элемент шантажа. Депутат должен действовать строго в интересах указанной группы граждан и соответствовать их критериям морального облика (то есть в интересах только группы избирателей, а не в интересах всех, что может вести к элитарности этой группы). Иначе его могут отозвать. Это рождает также проблемы прямой демократии (которые мы обрисовывали в этой статье), сковывает инициативу депутата, заставляет его выражать интересы только определённых (наиболее активных) групп;
  • Неуниверсальность. Императивный мандат сложнее применить в пропорциональной избирательной системе, где люди выбирают не конкретного человека, а нескольких людей в партийных списках, и депутаты тут больше связаны с партией.

Отказ

Принцип представительной демократии и её отличие от императивного мандата изложил, к примеру, Эдмунд Бёрк в «Обращении к избирателям Бристоля» (ноябрь 1774 года):

Высказывать своё мнение – это право всех людей; мнение избирателей является весомым и уважаемым, и представитель обязан всегда внимательно к нему прислушиваться, и он призван всегда его самым серьёзным образом учитывать. Однако повелительные указания; установленные мандаты, которыми член слепо связан и которым он должен безоговорочно подчиняться, за них голосовать и их защищать, пусть даже если это противоречит его самым очевидным суждениям и убеждениям – это всё то, что совершенно неведомо законам данной страны и что составляет очевидное искажение всего построения и общего смысла нашей Конституции.

Парламент не является собранием посланников, представляющих разные и враждебные интересы; интересы, которые каждый должен защищать, как представитель и сторонник, против других представителей и сторонников; но парламент является совещательным собранием одной нации, с единым интересом, а именно – всеобщим; где руководствоваться нужно не местными задачами, не местными предрассудками, а общим благом, вытекающим из всеобщего осознания единого целого. Действительно, вы выбираете члена; однако, когда вы его выбрали, он не является членом Бристоля, а является членом парламента14.

Французский государствовед М. Прело отмечал, что депутат не может быть носителем воли какого-либо избирательного округа, он является носителем воли всей нации, подчиняется лишь своей совести, а потому не может быть связан наказами избирателей15. Австрийский правовед Ф. Койя указывал на то, что принцип свободного мандата является основой современной представительной демократии, а положение о возможной связанности депутата и избирателей недопустимо и является антиконституционным16.

Данная концепция распространена в большинстве стран мира – в частности, в следующих странах:

  1. Германия (п. 1 ст. 38 Основного Закона ФРГ гласит, что депутаты Бундестага «не связаны наказами или указаниями»: «Они [депутаты Бундестага — поясн. автора] являются представителями всего народа…» (п. 1 ст. 38 Основного Закона ФРГ))17;
  2. Австрия (п. 1 ст. 56 Конституции Австрии гласит: «Члены Национального совета и члены Федерального совета при исполнении своих обязанностей не связаны никакими поручениями»)18;
  3. Италия («Каждый член Парламента представляет Нацию и не может быть связан обязывающим мандатом при выполнении своих функций» (ст. 67 Конституции Италии))19;
  4. Бельгия («Члены обеих палат представляют нацию, а не только тех, кто их избрал» (ст. 42 Конституции Бельгии»))20.

При этом депутат также несёт ответственность, но не перед избравшими его избирателями, как при императивном мандате, а перед всем обществом в целом; ответственность не правовую, а морально-нравственную. Причём каждый депутат ответственен не только за своё собственное поведение, но и за поддержание авторитета самого законодательного органа, поскольку граждане оценивают работу и поведение не отдельного депутата, а всего парламента. Таким образом, на каждом депутате лежит обязанность соответствовать профессиональным и морально-этическим представлениям общества о депутатах и парламенте.

Императивный мандат в СССР

Придя к власти в 1917 году, большевики с завидным упорством старались внедрить «опыт Парижской коммуны» в масштабах новой советской государственности. История императивного депутатского мандата в большевистской России связывается с принятием 4 декабря 1917 года Декрета ЦИК «О праве отзыва делегатов». Впоследствии право отзыва, а также другие неотъемлемые элементы императивного мандата депутата были закреплены во всех Конституциях СССР.

Императивный мандат: за или против?

В первой половине 1920-х годов институт отзыва депутатов не находил реального развития в советском законодательстве. Общероссийские и местные избирательные инструкции первой половины 1920-х годов игнорировали возможность отзыва депутатов Советов или делегатов съездов212223. Положения о сельских Советах, а также волостных, уездных и губернских съездах, принятые в 1922 и 1924 годах, также не наделяли правом отзыва своих избранников2425262728. Единственным актом, в котором упоминалась возможность отзыва депутатов как одного из способов привлечения к ответственности депутата, являлось Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и посёлков городского типа от 26 января 1922 года. В соответствии с данным положением, требование об отзыве должно было исходить от «большинства той группы избирателей, каковою отзываемый член был избран в горсовет»29. Однако основания, порядок реализации отзыва депутата по-прежнему не устанавливались, создавая благоприятную среду для дискреционных действий административных органов и возможности оказания давления на нелояльных или оппозиционных депутатов.

Ситуация с регламентацией отзыва депутатов из Советов, как и в регулировании других институтов советского избирательного права, изменилась в 1925 году, в связи с объявлением политики «оживления Советов». Отзыв депутата рассматривался как элемент «непосредственной связи избирателя с депутатом, в разворачивающейся кампании широкой отчётности переизбираемых Советов». Для реализации положений об «оживлении» советов, возможность отзыва депутатов вводилась в инструкцию о выборах, утверждённой декретом ВЦИК 13 октября 1925 года, где предлагалось замещать отозванных депутатов кандидатами этого избирательного участка, избранных вместе с депутатами30.

Но насколько процедура отзыва была востребована на практике в целом? Высказанное в юридической литературе мнение о широком использовании в 1918 году отзыва как «мощного рычага очищения советских органов от меньшевиков, эсеров и пролезших в состав советов эксплуататорских элементов»3132 не подтверждается архивными и иными источниками. Нарком внутренних дел А.Г. Белобородов в 1926 году, анализируя практику отзыва депутатов в первой половине 1920-х годов, отмечал: «речь может идти о выбытии членов советов по различным причинам, по проведённому опросу губернских исполкомов, имеются отдельные случаи отзыва депутатов, но статистики за эти годы не велось»33. Сложно представить на практике, чтобы в разгар Гражданской войны использовалась столь сложная избирательная процедура, направленная на вытеснение нелояльных депутатов из составов советов. Политическая практика 1918-1921 годов борьбы с меньшевиками и эсерами включала значительно более жёсткие репрессивные меры, чем отзыв депутата: аресты, ссылки, высылку из страны и так далее34.

Императивный мандат: за или против?
«Зачем нужен отзыв депутата, когда есть проверенные способы?»

Реальная практика отзыва депутатов начала складываться только в период «оживления» Советов, с целью активизации работы депутатского корпуса и установления «живой связи» депутатов с избирателями. Ведомства, отвечавшие за организацию работы Советов (НКВД и ВЦИК), не вели общей статистики отзывов депутатов в 1920-1930-е годы. Выборочные сведения, приводившиеся в отчётах губернских и краевых исполкомов, свидетельствовали о неравномерности отзывов в различных городах и регионах. Число отозванных депутатов по имеющейся статистике, колебалось от 0,4% в Чувашской АССР до 18% в окружных городах Сибирского края; в Новосибирске в 1927 году, например, было отозвано 25% депутатов горсовета. Массовый отзыв депутатов высшие советские органы рассматривали «как нездоровое явление, левый перегиб, дискредитирующий советских депутатов»35.

Все призывы высших советских органов сделать отзыв депутата не «кампанейщиной», а «систематическим отсевом через избирателей неугодных, нерадивых, пассивных депутатов»36, не находили реальной поддержки у избирателей, и членов Советов. Избиратели игнорировали собрания по отзыву депутатов, не являясь в требуемом законодательством количестве на собрания. Так, в Новосокольническом районе Великолуцкого округа «отзывы депутатов производились при наличии 9% избирателей»37. В Калужском горсовете «было назначено к отзыву 40 депутатов, но из-за неявки избирателей на собрания, отозвано только 17»38.

Причиной нежелания реализовывать отзыв депутата, как сложную организационную процедуру, избиратели и местные власти называли короткий срок полномочий депутатов: через год была возможность их переизбрать39. В целом, в 1920-е годы реализация отзыва депутатов носила характер очередной мобилизационной кампании. На совещании, проведённом по инициативе ВЦИК в ноябре 1927 года, констатировали, что «в большинстве случаев отзывы происходят не по инициативе самих избирателей, а по директиве сверху, кампанейским путём»40.

В 1930-е годы, учитывая политические изменения в стране, отзывы депутатов стали элементом механизма борьбы с «классовыми врагами». Отзывы членов низовых Советов приобрели довольно массовый характер. Между избирательными кампаниями 1930/31 и 1934 годов проводились отчётные кампании Советов, и по их итогам происходили отзывы4142. По данным ВЦИК, в 1931 году из сельсоветов было отозвано 10,1% депутатов, в 1932 — 17,0%. По отдельным краям и областям процент отозванных оказался значительно выше (по Ленинградской области — 59% депутатов)43. Однако большая часть депутатов была лишена полномочий «за бездеятельность» (79,8%), как «классово-чуждые» — 3,3% депутатов и за «искривление классовой линии» были отозваны — 15,5%44. Отзыв депутатов, хотя и использовался в механизме выявления «классовых врагов», но не стал широко распространенной мерой.

Закон об отзыве депутата СССР был принят только в 1959 году, до этого его вообще не было, поэтому все права на лишение депутатов их полномочий, так же как и на лишение депутатской неприкосновенности, принадлежали самому Верховному совету СССР. А поскольку он собирался на заседания нечасто, то Президиуму Верховного совета45.

В дальнейшем институт отзыва на уровне СССР задействовался нечасто в том числе по следующим причинам46:

  1. Избиратели не предъявляли своим избранникам высокие требования;
  2. Избиратели были лишены права возбуждать вопрос об отзыве (так, согласно закону «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» 1959 года, право возбуждения вопроса об отзыве депутата Верховного Совета СССР принадлежала организациям «Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодёжи, кооперативным и другим общественным организациям в лице их общесоюзных, республиканских, краевых, областных, окружных, районных, городских, районных в городах органов, трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям»47);
  3. Избиратели не знали всех тонкостей закона об отзыве;
  4. Институт отзыва не был полноценно урегулирован в законодательстве, а механизм реализации этого права был сложен. Так, из Верховного Совета СССР с 1959 по 1987 год было отозвано всего тринадцать депутатов48.

При этом стоит отметить, что на других уровнях, число отзывов было большим — так, с 1960 по 1982 годы из состава всех Советов было отозвано более 9 тысяч депутатов (для сравнения — в Перу, которая является лидером по использованию отзыва, было проведено с 1997 по 2013 более 5000 референдумов об отзыве из 747 перуанских муниципалитетов (45,5% всех муниципалитетов)49, а отозвано было 1737 человек50), в 1981 году из состава местных Советов — 387, не считая депутатов, лишенных мандата в связи с привлечением к уголовной ответственности51. Это очень небольшое количество — так, только в Челябинской области в 1967 году функционировало 267 советов разного уровня, куда были выбраны 18500 депутатов, а в 1969 году — 280 советов и 18263 депутата52, при этом с каждыми выборами, в связи с ростом населения, количество депутатов увеличивалось.

Подобные цифры не удивительны, так как низовые структуры Советов, формально не обладая широкими полномочиями, имели более тесный контакт с населением, чем верхние, и поэтому несли большую ответственность перед конкретными избирателями за свои решения53. Но проблемы в системе оставались, как и на союзном уровне, хоть и не такие серьёзные, ввиду небольшой их роли.

Императивный мандат: за или против?

В целом, несмотря на то, что в советской государственно-правовой литературе постоянно ставился вопрос о необходимости специального законодательства о наказах, отсутствие полноценного законодательного регулирования, отсутствие процессуальных норм, нигилистическое отношение избирателей к роли наказов, в целом небольшая практика реализации этого института, привели к тому, что в СССР наказы перестали выражать смысл императивного мандата54. Сами наказы касались преимущественно вопросов хозяйственного, социально-культурного характера, то есть вопросов, связанных со строительством каких-либо общественно значимых сооружений (больниц, библиотек, домов культуры, стадионов, детских площадок), ремонтом домов, дорог и так далее.

В целом можно сказать, что в реальности власть была сосредоточена в руках узкой группы лиц из партийно-государственной элиты, а Советы – в частности, Верховный Совет СССР – скорее исполняли представительные функции и были призваны продемонстрировать всенародный характер советской власти. И, если даже не брать авторитарную основу (отсутствие иных партий, административный ресурс), императивный мандат имел ряд институциональных проблем – банально сами избиратели не могли непосредственно организовать отзыв, это могли делать лишь те органы, которые по сути депутатов и выдвинули.

Другие примеры реализации

Современная политика нашла способ нейтрализовать часть негативного эффекта от императивного мандата. Элементы императивного мандата сегодня существуют во многих странах. Отзыв депутата используется на региональном уровне в 18 штатах США и 5 кантонах Швейцарии, Венесуэле, Уганде и некоторых других странах.

В США отзыв является типичным институтом. Эта процедура позволяет гражданам снимать и заменять официальное должностное лицо до окончания его/её полномочий. Официальные должностные лица не обязательно должны представлять законодательные органы, поскольку отзыв относится и к другим должностным лицам. Губернатора тоже могут отправить в отставку посредством отзыва. Так, например, сделали в 2003 году в Калифорнии с губернатором Греем Дэвисом, политика которого привела к ряду проблем5556. При этом лишь в 7 из 18 штатов требуются конкретные основания для отзыва. В штате Аляска отозвать могут за несоответствие должному уровню компетентности или отсутствие его вовсе, пренебрежение обязанностями или коррупцию. А в Джорджии можно отозвать за:

  1. Должностное преступление или проступок, совершённый при нахождении в должности;
  2. Нарушение официальной присяги;
  3. Неисполнение обязанностей, предусмотренных законом;
  4. Намеренное злоупотребление, присвоение или растрату собственности, без разрешения, относящейся к публичной собственности или к публичным фондам, доверенным или ассоциированным с выборным постом, на который было избрано или назначено данное лицо.

В других 11 штатах могут просто отстранить депутата от должности. Если говорить об этой группе штатов, то для примера возьмём Конституцию Мичигана, где содержатся примеры типичной формулировки: «Достаточность любого заявления, причин или оснований … является политическим, а не судебным вопросом». При этом отзыв осуществляется в основном на местном уровне. Согласно некоторым оценкам, три четверти выборов после отзыва проводятся в городской совет или на уровне школьного совета. В Канаде, в Британской Колумбии, также разрешено отзывать своих представителей57. Для этого нужно написать петицию и собрать минимум 40% подписей избирателей. Оставить подпись могут те, кто зарегистрирован для голосования в избирательном округе представителя в день его избрания.

Есть модели, когда граждане могут инициировать отставку целого парламента. Например, в Баварии (раздел 3, статья 18)58 и в Латвии (глава 2, статья 14)59. В Швейцарии в некоторых кантонах граждане могут отозвать кантональное правительство (в 5 кантонах) и/или парламент (в 4 кантонах) или даже любой кантональный или муниципальный выборный орган (кантон Ури, статьи 27 и 2960).

Даже в России институт отзыва формально существует на двух уровнях. Во-первых, на уровне субъекта Российской Федерации главу региона можно уволить через отзыв избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, на основании и в порядке, установленных настоящим Федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации61. Для проведения референдума по отзыву губернатора необходимо минимум 25% подписей избирателей.

Причиной отзыва могут быть:

  • Нарушение законодательства;
  • Неоднократное грубое неисполнение своих обязанностей без уважительных причин.

Чтобы отозвать губернатора, требуется более 50% голосов избирателей, зарегистрированных в регионе (статья 19, 7.4)62.

Во-вторых, на уровне местного самоуправления основания и процедура отзыва регулируются уставом муниципального образования. При этом у депутата, главы и члена выборного органа местного самоуправления должна быть возможность ответить избирателям на их претензии до отзыва. Для отзыва нужно набрать минимум 50% голосов избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе)63. Если глава местной администрации нанят по контракту, отозвать его не получится64.

Отметим, что не везде всё одинаково — например, в Екатеринбурге (статья 10.6 Устава города)65 можно отозвать только главу города, в то время как в Ростове-на-Дону можно отозвать главу города и депутата Городской Думы (статья 21 2.7 Устава города))66.

Данные механизмы весьма сомнительны в нашей стране, и не только из-за наличия неточностей в некоторых формулировках67, но и в самой авторитарной системе, ведь собрать те же 25% для отстранения главы региона весьма тяжело (для примера в Москве проживало на 1 января 2021 года 12 655 050 человек68, значит 25% это приблизительно 3 163 763 человека), и если есть реальный шанс для отстранения, то скорее всего в отзыве откажут, как было например в Хакасии69.

Институт наказов, то есть поручений (требований) избирателей своему представителю есть во многих странах. Например, в РФ, Украине, Азербайджане, Туркмении и Киргизии70. В России само понятие «наказ» от региона к региону имеет разные значения, например:

  • Одобренные собраниями (сходами), конференциями граждан предложения по вопросам социального, экономического и политического развития, удовлетворения материальных и духовных потребностей населения, направленные кандидатам в депутаты областного собрания в период предвыборной кампании (Архангельская область71);
  • Предложения граждан, обладающих активным избирательным правом, депутату (депутатам) Орловского областного Совета народных депутатов, имеющие общественно значимый характер и направленные на социально-экономическое развитие Орловской области, удовлетворение материальных и духовных потребностей жителей Орловской области72;
  • Предложения избирателей, рекомендованные к выполнению Правительством и утверждённые Законодательным собранием (Пензенская область)73.

В Республике Бурятия в соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона Республики Бурятия от 8 июля 2008 № 386-1У «О наказах избирателей депутатам Народного Хурала Республики Бурятия» под наказами избирателей депутатам понимаются предложения по наказам избирателей, рекомендованные к принятию и утверждённые Народным Хуралом РБ.

В свою очередь, под предложениями по наказам избирателей понимаются одобренные собраниями избирателей и имеющие общественное значение поручения депутатам, которые направлены на улучшение деятельности органов государственной власти по вопросам экономического, социального и культурного развития, обеспечения жизни и деятельности жителей избирательного округа, муниципального образования, республики74. Рассмотрим, как принимаются наказы на примере Бурятии75.

Этап первый – формирование наказов (предложений по наказам избирателей). Формировать наказы могут отдельные избиратели, либо определённое количество избирателей (например, в количестве не менее 10 избирателей), либо группа избирателей в форме проведения собрания, схода или конференции (с предъявлением требования к количественному составу или без такового).

Важно отметить: избиратель по региональному закону должен быть зарегистрирован по месту жительства на территории соответствующего избирательного округа, поэтому в правах на формирование и выдвижение наказов ограниченны те, кто временно проживает на территории избирательного округа или его деятельность осуществляется на территории избирательного округа – к примеру, в территорию избирательного округа входит дачное или садоводческое некоммерческое товарищество.

Одним из принципов организации работы с наказами является принцип реалистичности, который предполагает, что при рассмотрении и обсуждении наказа избирателей должен быть представлен предварительный расчёт затрат. Предложения по наказам избирателей (или наказы избирателей) обсуждаются на собраниях, конференциях, сходах, встречах с кандидатами, по итогам которых в большинстве случаев оформляется протокол и передаётся конкретному адресату в зависимости от уровня публичной власти.

Этап второй – принятие и рассмотрение наказов избирателей. Существенным моментом данной стадии является предварительное изучение предложений по наказам избирателей, что осуществляется депутатами или профильными комитетами с учётом оценки соблюдения законности, общественной значимости и реальности их исполнения. После предварительного изучения, учёта и согласования с органами исполнительной власти (администрацией) проект плана мероприятий по выполнению наказов избирателей (или целевая программа) выносится на рассмотрение и утверждение представительным органом.

Этап третий – выполнение (исполнение) наказов избирателей органами исполнительной власти (администрацией) и должностными лицами за счёт средств бюджета.

Этап четвёртый – осуществление контроля и отчёт по выполнению наказов избирателей.

Однако нельзя сказать, что императивный мандат в России работает эффективно. В чём причины? Во-первых, в низком уровне демократических институтов в целом. Кроме того, можно выделить также следующие проблемы76:

  1. Не сформированы общие положения и принципы в вопросах систематизации, обобщения и планирования исполнения наказов избирателей;
  2. Не уделяется большого внимания формированию методических справочных материалов по работе с наказами избирателей, составлению аналитических отчётов, иных научно-практических исследований и рекомендаций в данной области;
  3. В большинстве субъектов РФ отсутствует систематический мониторинг исполнения наказов избирателей;
  4. Федеральный центр практически не оказывает значимого содействия регионам в области реализации наказов избирателей;
  5. Налаженное взаимодействие между региональными и местными органами публичной власти… в большинстве субъектов РФ… носит формальный характер и сводится в основном к исполнению местными органами власти региональных наказов, касающихся избирательного округа соответствующего муниципального образования;
  6. Развитие современных информационных технологий и их активное использование в повседневной жизни требуют соответствующих нововведений в практику реализации публичных институтов, в том числе института наказа избирателей, чего на данный момент практически нет;
  7. В целом редко проводятся научно-практические круглые столы, конференции, семинары по вопросу работы с наказами избирателей.

Также наказы есть на местном, муниципальном уровне77, и по своей сути они похожи на региональные.

Что мы предлагаем

Как и в случае с парламентом, мы предлагаем смешанный вариант. То есть в социал-демократической политической системе императивный мандат будет реализован, но не в классическом виде, а скорее по типу модели, существующей в развитых демократиях. Как это будет работать в нашей модели?

В Региональном Совете (политическая система была описана нами в этой статье, там же можно узнать, что такое Региональный Совет) мандат будет индивидуальным, то есть подотчётен будет каждый кандидат. Почему? Так как Региональный Совет является верхней палатой, и его депутаты избираются жителями регионов и представляют интересы именно регионов, то и депутат представляет интерес не народа в целом, а именно своего региона. Реализация может быть разной. Например, выдвинуть отзыв можно, если депутат нарушает Кодекс Парламентария (о котором скажем чуть позже), а также законы страны. Для этого нужно будет собрать подписей от 15% избирателей от числа голосовавших на той территории региона, откуда избирался депутат, и далее вопрос передаётся в Верховный Суд, и, если там решат, что депутат нарушил Кодекс, то его отстранят, и будут перевыборы этого кандидата.

В Гражданском Совете тоже можно будет выдвинуть отзыв депутата, и для этого нужно собрать подписи 15% избирателей того избирательного округа (то есть территории, от которой непосредственно гражданами избирается депутат (депутаты) или выборное должностное лицо (выборные должностные лица)78), откуда шёл депутат, после чего вопрос передаётся в Верховный Суд, и, если там решат, что депутат нарушил Кодекс Парламентария, то его отстранят.

Тут будет действовать система, похожая на ту, что действует в ФРГ, то есть если депутат по разным причинам не может исполнять свои обязанности, то депутатом становится следующий по партийному списку, от которого шёл прошлый, и, если список исчерпан, место остаётся вакантным до следующих выборов79. При этом, если в течение срока, на который был избран Гражданский Совет, было отозвано более 15% его депутатов за один срок – тогда становится возможен сбор подписей за роспуск всей нижней палаты в целом. В этом случае проводится референдум, и, чтобы отстранить парламент, нужно собрать 50%+1 голос избирателей. По умолчанию подобное будет действовать на всех уровнях: от Края до района, но местные выборные органы будут иметь право изменить это правило при условии, что после изменения оно будет соответствовать демократическим принципам. Система наказов при этом действовать не будет.

В этих условиях важным становится вопрос культуры депутатства. Необходимы стандарты парламентской этики, то есть Кодекс Парламентария – принципы поведения депутатов, обусловленные морально-этическими нормами самого общества и соответствующие уровню общественных ожиданий80. Он будет составлен на основе следующих принципов и требований:

  • Профессионализм;
  • Внутрипарламентская дисциплина;
  • Морально-этическая чистоплотность;
  • Финансовая чистоплотность;
  • Политкорректность в межфракционных отношениях;
  • Неиспользование служебного положения в корыстных целях.

Список норм и окончательный вид Кодекса Парламентария на данный момент остаются открытыми вопросами. Также следует выделить для верхней палаты (Регионального Совета) такую норму, как соблюдение предвыборных обещаний. Для этого депутаты будут обязаны регистрировать до выборов свои официальные обещания, на выполнение которых они могут реально повлиять, и в случае, если спустя 2 года они не будут выполнены, появляется возможность собирать подписи на отзыв, так как был нарушен Кодекс Парламентария.

Итог

Институт императивного мандата требует определённых условий для того, чтобы обеспечить ему хоть какую-либо работоспособность. К сожалению, в СССР он являлся скорее механизмом снятия кандидатов партией, чем избирателями, ведь порядок процесса инициации ими отзыва депутата даже не был прописан в законодательстве страны, так что избиратели не могли сами инициировать этот отзыв. Поэтому говорить о повышении за его счёт демократичности не приходится. В сегодняшней РФ же этот инструмент реализован лишь на некоторых уровнях, но воспользоваться им сложно ввиду высокого необходимого процента собранных подписей. И в обоих случаях на работоспособность императивного мандата влияла общая недемократичность системы – из-за сильного авторитарного государства со слабой оппозицией любой, кто попытается воспользоваться мандатом, столкнётся с обширными трудностями – от бюрократической волокиты до прямого подавления (и из-за отсутствия сильной оппозиции противопоставить этому подавлению нечего, так как никто за инициатора отзыва депутатов не сможет заступиться).

Тем не менее не хотелось бы лишать гражданское общество такого инструмента. Оно должно иметь возможность отозвать чиновника, которого многие не любят. Но при этом должны быть и сдерживающие факторы, не позволяющие императивному мандату превратиться в орудие политической борьбы между партиями, что есть, например в Перу81. Такими факторами являются решающая роль Верховного Суда (независимого, чего мы будем добиваться за счёт судебной реформы) и Кодекс парламентария. Необходима чёткая фиксация порядка отзыва депутата в законодательстве страны, а также в целом более высокий уровень демократических институтов, что и поможет избежать ошибок, из-за которых работоспособность императивного мандата в СССР и РФ была на низком уровне.

Выражаем благодарность Стасу Новицкасу за помощь в написании статьи.

Источники

  1. Императивный мандат // Большая российская энциклопедия. Том 11. Москва, 2008, стр. 146. [Электронный ресурс]. URL: https://bigenc.ru/law/text/2006304 (Дата обращения: 23.06.2021.).
  2. В.Г. Гавриленко, П. Г. Никитенко, Н. И. Ядевич. Энциклопедия публичного права. — 494 с. — Минск: Журнал «Право и экономика», 2000. — с. 133.
  3. И.С. Алёхина. Законодательство о статусе парламентариев государств — участников СНГ: перспективы совершенствования // Управленческое консультирование — 2019. — №6. — с. 41-49.
  4. И.М. Дьяконов, В.Д. Нероновая, Е.С. Свенцицкая. История Древнего Мира. — 576 с. — М.: Главная редакция восточной литературы издательства «Наука», 1982. — с. 183.
  5. Там же, с. 189.
  6. С.М. Стам. Средневековое городское право XII-XIII веков — 180 с. — Саратов.: Изд-во Сарат. ун-та, 1989. — с. 93-94.
  7. Алис М. Холден. Императивный мандат в испанских Кортесах в средние века // Журнал американских политических наук. — 1930. — Том 24 — №4. — с. 886-912.
  8. Э.А. Алимов. Императивный мандат и Конституционное государство: диалектика взаимосвязи // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения, 2016. — №3. — с. 39-43.
  9. Ж.Ж. Руссо. Об общественном договоре. Трактаты / Пер. с фр. — 416 с. — М.: «КАНОН-пресс», «Кучково поле», 1998. — с. 217.
  10. М.А. Краснов. Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов. — 508 с. — М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2020. — с. 67.
  11. Доклад об императивном мандате и аналогичной практике // Council of Europe (www.coe.int). [Электронный ресурс]. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2009)027-rus (Дата обращения: 23.06.2021).
  12. Э.А. Алимов. Императивный мандат и Конституционное государство: диалектика взаимосвязи // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения, 2016. — №3. — с. 39-43.
  13. Л.Г. Васькова. Конституционно-правовое регулирование мандата депутата современного парламента. Тюмень, 2007 // Репозиторий ТюмГУ (elib.utmn.ru). [Электронный ресурс]. URL: https://elib.utmn.ru/jspui/bitstream/ru-tsu/297/1/651.pdf (Дата обращения: 23.06.2021).
  14. Доклад об императивном мандате и аналогичной практике // Council of Europe (www.coe.int). [Электронный ресурс]. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2009)027-rus (Дата обращения: 23.06.2021).
  15. М. Прело. Конституционное право Франции. / Пер. с фр. Ф.А. Кублицкого. — 671 с. — М.: Изд-во иностр. лит, 1957. — с. 436.
  16. F. Koja. Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundeslander — 450 с. — Wien: Verlag Österreich, 1967. — с. 79-81.
  17. Основной закон Федеративной Республики Германии, 23 мая 1949 г. // 100(0) ключевых документов по германской истории в 20 веке (www.1000dokumente.de). [Электронный ресурс]. URL: https://www.1000dokumente.de/?c=dokument_de&dokument=0014_gru&object=translation&l=ru (Дата обращения: 03.06.2021).
  18. Конституция Австрии // Конституции государств (стран) мира — Библиотека конституций Пашкова Романа (worldconstitutions.ru). 29 апреля 2010 года. [Электронный ресурс]. URL: https://worldconstitutions.ru/?p=160 (Дата обращения: 23.06.2021).
  19. Конституция Итальянской Республики // Юридическое агентство Legal NS (legalns.com). [Электронный ресурс]. URL: https://legalns.com/download/books/cons/italy.pdf (Дата обращения: 23.06.2021).
  20. The Belgian Constitution (English translation) [Электронный ресурс]. Март 2021 года. URL: https://www.dekamer.be/kvvcr/pdf_sections/publications/constitution/GrondwetUK.pdf (Дата обращения: 23.06.2021).
  21. Постановление ВЦИК Советов от 2 декабря 1918 г. «О порядке выборов волостных и сельских Советов (Инструкция)» // СУ РСФСР. 1918. №86. Ст. 901.
  22. Декрет ВЦИК от 31 августа 1922 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных, уездных и губернских съездов советов» // СУ РСФСР. 1922. №56. Ст. 706.
  23. Декрет ВЦИК от 11 августа 1924 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских Советов и о созыве волостных (районных), уездных (окружных) и губернских (областных) съездов Советов» // СУ РСФСР. 1924. №71. Ст. 695.
  24. Положение о сельских Советах от 26 января 1922 г.// СУ РСФСР 1922. №10. Ст. 93.
  25. Положение о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах от 26 января 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. №10. Ст. 92.
  26. Положение об уездных съездах, Советах и их исполнительных комитетах от 26 января 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. №10. Ст. 91.
  27. Постановление ВЦИК «Положение о губернских съездах советов и губернских исполнительных комитетах» // СУ РСФСР. 1922. №72-73. Ст. 907.
  28. Постановление ВЦИК от 16 октября 1924 г. «Положение о сельских советах» // СУ РСФСР. 1924. №82. Ст. 827.
  29. Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа от 26 января 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. №10. Ст. 90.
  30. Декрет ВЦИК от 13 октября 1925 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603.
  31. Л.П. Косицын. История советского государства и права: Становление советского государства и права (1917-1920 гг.). В 3-х книгах. Кн. 1. — 607 с. — М.: Наука, 1968. — с. 134.
  32. А.В. Малько, В.Н. Синюков. Императивный мандат: прошлое и настоящее // Правоведение. — 1992. — №2. с. 12-22.
  33. Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ). Ф.17. Оп.85. Д.263. Л. 384.
  34. З. Галили и А. Ненароков. Меньшевики в большевистской России. 1918 — 1924. Т.2. Меньшевики в 1919 -1920 гг. — 936 с. — М.: Росспэн, 2000.
  35. О практике отзыва депутатов // Власть Советов. — 1928. — №35-36. — с. 3-5.
  36. Т. Микчев. Одна из важнейших форм советской демократии // Власть Советов. — 1929. — №43. — с. 1-2.
  37. ГА РФ. Ф.Р. — 1235. Оп.105. Д.134. Л. 40
  38. ГА РФ. Ф.Р. — 1235. Оп.105. Д.134. Л. 42
  39. О практике отзыва депутатов // Власть Советов. — 1928. — №35-36. — с. 3-5.
  40. ГА РФ. Ф.Р. — 1235. Оп.105. Д.134. Л.8
  41. ГА РФ. Ф.Р. — 1235. Оп.108. Д.604. Л. 6-9
  42. Ю. Козловский. Отчётная кампания сельских советов // Власть Советов. 1932. №11. — с. 22-25.
  43. ГА РФ. Ф.Р. — 1235. Оп.108. Д.598. Л.62
  44. Г. Шостак. Частичные перевыборы сельских советов в 1933 г. // Власть Советов. 1933. №17. — с. 25-27.
  45. Евгений Жирнов. «О преступных действиях, выразившихся в развращении малолетних детей». // Журнал «Коммерсантъ Власть». 2013 №2. — с. 50-54.
  46. М.В. Варлен. Институт депутатского мандата в теории и практике народного представительства в России. Москва, 2012 — с. 38
  47. Закон СССР от 30.10.1959 «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=13#09084268209303359 (Дата обращения: 23.06.2021).
  48. Марина Гринёва. «Отзыв депутата — антидемократичная норма, хотя политики боятся это признать» // Московские новости (www.mn.ru). 10 августа 2012 года, 00:05. [Электронный ресурс]. URL: https://www.mn.ru/friday/83567 (Дата обращения: 23.06.2021).
  49. Welp, Yanina (2016). «Recall referendums in Peruvian municipalities: A political weapon for bad losers or an instrument of accountability?» // Democratization. — 2016 г. — № 23. — с. 1162-1179.
  50. Welp, Yanina. Recall Referendums in Peru: a Political Weapon for Bad Losers // Panoramas (www.panoramas.pitt.edu). [Электронный ресурс]. URL: https://www.panoramas.pitt.edu/news-and-politics/recall-referendums-peru-political-weapon-bad-losers (Дата обращения: 23.06.2021).
  51. А.В. Зиновьев. Императивный характер депутатского мандата // Известия высших учебных заведений. Правоведение. — 1984 г. — № 1. — с. 43-44.
  52. А.А. Фокин. Избирательные процедуры в СССР как механизм выявления общественных настроений // Управление в современных системах. — 2015. — №2. — с. 33-37.
  53. А.А. Фокин. Избирательные процедуры в СССР как механизм выявления общественных настроений // Управление в современных системах. — 2015. — №2. — с. 33-37.
  54. М.В. Варлен. Институт депутатского мандата в теории и практике народного представительства в России. Москва, 2012 — с. 38
  55. Propornet’s grounds for recall and the governor’s response. // California Secretary of State (www.sos.ca.gov). [Электронный ресурс]. URL: http://vigarchive.sos.ca.gov/2003/special/recall/1-1-proponents-grounds.html (Дата обращения: 23.06.2021).
  56. Newsom says California recall likely to qualify, tries to soften Feinstein stance // Politico (www.politico.com). [Электронный ресурс]. URL: https://www.politico.com/states/california/story/2021/03/16/newsom-california-recall-appears-to-have-enough-signatures-1368400 (Дата обращения: 23.06.2021).
  57. Recall // Elections BC (elections.bc.ca). [Электронный ресурс]. URL: https://elections.bc.ca/recall-initiative/recall/ (Дата обращения: 23.06.2021).
  58. Constitution of the Free State of Bavaria in the version announced on 15 December 1998. [Электронный ресурс]. URL: https://www.bayern.landtag.de/fileadmin/Internet_Dokumente/Sonstiges_P/BV_Verfassung_Englisch_formatiert_14-12-16.pdf (Дата обращения: 23.06.2021).
  59. Конституция Латвийской Республики // Valsts prezidenta kanceleja (www.president.lv/ru). [Электронный ресурс]. URL: https://www.president.lv/ru/latviiskaya-respublika/konstituciya-latvii#gsc.tab=0 (Дата обращения: 23.06.2021).
  60. VERFASSUNG des Kantons Uri [Электронный ресурс]. URL: https://rechtsbuch.ur.ch/lexoverview-home/lex-1_1101?effective-from=20201215 (Дата обращения: 23.06.2021).
  61. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 26.05.2021) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Статья 19. Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
  62. Там же.
  63. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 26.05.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 07.06.2021). Статья 24. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
  64. Имеют ли право избиратели отозвать депутата представи­тельного органа местного самоуправления или главу местного са­моуправления // Ассоциация «Совет муниципальных образований Республики Татарстан » (sovmo.tatarstan.ru). [Электронный ресурс]. URL: https://sovmo.tatarstan.ru/recept/vo.htm?pub_id=90373 (Дата обращения: 23.06.2021).
  65. Устав муниципального образования «город Екатеринбург» // Екатеринбургская городская Дума (www.egd.ru). [Электронный ресурс]. URL: https://www.egd.ru/docs/rules (Дата обращения: 23.06.2021).
  66. Устав города Ростова-на-Дону // Официальный портал городской Думы и Администрации города Ростова-на-Дону (rostov-gorod.ru). [Электронный ресурс]. URL: https://rostov-gorod.ru/ourcity/aboutrostov/charter/ (Дата обращения: 23.06.2021).
  67. В.И. Червонюк. Институт отзыва публичных должностных лиц местного самоуправления // Вестник экономической безопасности, 2017. — №2. — с. 181-187.
  68. Глеб Голицын. // FOXTIME (foxtime.ru). [Электронный ресурс]. URL: https://foxtime.ru/news-view/skolko-lyudey-v-moskve (Дата обращения: 23.06.2021).
  69. Глава Хакасии ответил на отзыв // АО «Коммерсантъ» (www.kommersant.ru). 28 апреля 2021 года. [Электронный ресурс]. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4792915 (Дата обращения: 23.06.2021).
  70. Э.А. Алимов. Императивный мандат и Конституционное государство: диалектика взаимосвязи // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения, 2016. — №3. — с. 39-43.
  71. Областной закон “О наказах избирателей и обращениях граждан к депутатам Архангельского областного Собрания депутатов” (с изменениями на 2 апреля 2018 года). Статья 2. Наказы избирателей.
  72. Закон Орловской области от 26 января 2007 года N 655-ОЗ “О наказах избирателей депутатам Орловского областного Совета народных депутатов” (с изменениями на 4 апреля 2018 года). Статья 1. Наказы избирателей как форма осуществления народовластия в Орловской области
  73. Закон Пензенской области от 22.12.2006 № 1204-ЗПО “О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Пензенской области”. Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Законе.
  74. Закон “О наказах избирателей депутатам Народного Хурала Республики Бурятия” (В редакции Закона Республики Бурятия от 08.12.2017 № 2788-V). Статья 4. Предложения по наказам избирателей
  75. Н.Е. Васюткин. Правовое регулирование наказов избирателей в Российской Федерации // Вестник Бурятского государственного университета. Философия, 2011. — №2. — с. 236-242.
  76. Э.А. Алимов. Проблемы реализации наказов избирателей в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права, 2019. — №10. — с. 42-53.
  77. М.А. Мокшина. Наказы избирателей в системе местного самоуправления // Известия Алтайского государственного университета, 2002. — №2. — с. 77-80.
  78. П.А. Баранов. Обществознание: новый полный справочник для подготовки к ЕГЭ — 542 с. — М.: АСТ, 2017. — с. 344.
  79. Bundeswahlgesetz § 48 Berufung von Listennachfolgern und Ersatzwahlen // Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (www.bmjv.de). [Электронный ресурс]. URL: https://www.gesetze-im-internet.de/bwahlg/__48.html (Дата обращения: 23.06.2021).
  80. Н.А. Шишкина. Некоторые аспекты парламентской этики: императивный и свободный депутатский мандат // Сибирский юридический вестник, 2005. — №4. — с. 18-20.
  81. Welp, Yanina. Recall Referendums in Peru: a Political Weapon for Bad Losers // Panoramas (www.panoramas.pitt.edu). [Электронный ресурс]. URL: https://www.panoramas.pitt.edu/news-and-politics/recall-referendums-peru-political-weapon-bad-losers (Дата обращения: 23.06.2021).

Если у вас имеются материалы, которые возможно добавить в статью - пишите, пожалуйста, в комментарии. Если ваши факты подтверждаются авторитетными источниками и вписываются в статью, мы обязательно их включим.

У нас нет миллионных рекламных бюджетов, поэтому делитесь статьёй в соцсетях, если разделяете мнение, высказанное в ней

Больше статей – в разделе "База знаний"