Однопалатный или двухпалатный парламент?

Что такое парламент? По определению из энциклопедии Britannica, парламентская система – это демократическая форма правления, при которой партия (или коалиция партий) с наибольшим представительством в парламенте (законодательном органе) формирует правительство, а её лидер становится премьер-министром или канцлером¹. Одно из определений говорит, что парламент — это общегосударственный, представительный орган, чья главная функция в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти². Определение из учебного пособия по конституционному праву выражает суть парламента следующим образом:

Парламент – это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путём принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц³.

То есть парламент – это высший законодательный орган государства. Он представляет интересы граждан, и необходим для принятия законов и контроля других ветвей власти. Сами парламенты на сегодняшний день существуют в двух формах: однопалатный и двухпалатный. Давайте попробуем понять различия между ними.

Однопалатный парламент

Однопалатный парламент — это парламент, в котором функционирует одна палата. Это самый распространённый тип парламента (около 60% от всех парламентов мира⁴), и характерен для унитарных государств, хотя встречается в некоторых федерациях (Коморские острова, Венесуэла, Микронезия). На этой карте оранжевым выделены однопалатные парламенты, голубым – двухпалатные:

Однопалатные парламенты имеют следующие сильные стороны⁵:

• Они просты и компактны;
• Обычно избираются всем населением страны напрямую;
• Все депутаты имеют равный статус;
• В таком парламенте быстрее принимаются решения; проще законодательный процесс;
• Структура парламента понятнее для избирателей;
• Легче проконтролировать недопущение ситуации, при которой палата будет избираться недемократическим путём.

Тем не менее, у однопалатных парламентов есть свои недостатки:

• Недостаточно представлены интересы территориальных единиц государства;
• Отсутствует противовес в виде второй палаты;
• Существует опасность радикализации парламента, усиления партийного засилья;
• Парламент может противопоставить себя другим государственным органам и взять на себя все функции.

Двухпалатный парламент

Двухпалатный парламент – это парламент, который состоит из двух палат. Обычно это нижняя и верхняя палаты. Нижняя палата считается палатой народа, она играет роль места, где создаются законопроекты, которые далее проверяет сначала верхняя палата, а потом глава государства. Верхняя палата считается палатой регионов, из-за чего чаще всего число депутатов у всех субъектов зачастую одинаковое, хотя это не всегда так. Например, в ФРГ, а именно у её верхней палаты Бундесрат (хоть официально верхней палаты нет, но она ей является де-факто) 69 депутатов, и число депутатов у каждого региона разное и всё зависит от численности населения:

• До двух миллионов человек (Бремен, Гамбург, Саар, Мекленбург-Передняя Померания) — 3 депутата;
• От двух до шести миллионов (Берлин, Бранденбург, Рейнланд-Пфальц, Саксония, Саксония-Анхальт, Шлезвиг-Гольштейн, Тюрингия) — 4 депутата;
• От шести до семи миллионов (Гессен) — 5 депутатов;
• Свыше семи миллионов (Бавария, Баден-Вюртемберг, Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия) — 6 депутатов.

Похожие системы функционируют в Австрии, Франции и некоторых других странах. Обычно верхняя палата играет роль фильтра законопроектов, поступающих из нижней палаты. Это необходимо для того, чтобы избежать быстрых и непродуманных решений. Верхняя палата, в отличии от нижней, избирается самыми разными способами, но самых популярных всего два:

1. Прямые выборы, но со своими отличиями от выборов в нижнюю палату;
2. Непрямые выборы, то есть граждане не избирают палату – вместо них депутатов избирают региональные парламенты, которые избираются гражданами.

Для описания второго способа возьмём как пример верхнюю палату австрийского Парламента, а именно Федеральный Совет. В Федеральном Совете 61 место. Депутаты избираются парламентами (ландтагами) земель Австрии. Земли представлены разным количеством депутатов (от трёх до двенадцати) в зависимости от численности населения земли федерации.

Что же касается первого способа, то есть прямых выборов, то в разных странах отличия от выборов в нижнюю палату разные. Возьмём для примера Швейцарию, как пример развитой федерации, и рассмотрим верхнюю палату Федерального Собрания Швейцарии, а именно Совет кантонов (кантон — это регион в Швейцарии).

В состав верхней палаты (сената) Федерального собрания входят 46 членов, по два от каждого из двадцати кантонов и по одному от полукантонов независимо от их численности населения (нужно отметить, что это единственное между ними различие). При этом из-за своей региональной специфики, по Конституции каждый кантон сам выбирает процедуру выборов своего представителя. Оговаривается лишь то, что они должны быть демократическими. Из-за этого имеются свои особенности. Так, в кантоне Юра используется пропорциональная система выборов, то есть люди голосуют за списки кандидатов от партий. В полукантоне Аппенцелль-Иннерроден представитель избирается непосредственно собранием народа на центральной площади в его столице Аппенцелле. Связано это с тем, что сам кантон очень маленький как по площади, так и по численности населения (16 128 человек на декабрь 2019 года⁶). В остальных кантонах граждане избирают самих кандидатов (мажоритарная система).

Нижняя же палата, Национальный совет, избирается чисто по пропорциональной системе. При этом число депутатов в данной палате зависит от населения в отдельных кантонах. Исключения составляют 2 маленьких кантона и полукантоны, где из-за размера населения избирается всего 1 депутат.

Обычно срок полномочий членов верхних палат более длительный, чем у нижних палат, и обновление членов верхних палат обычно происходит по частям (во Франции на 6 лет с обновлением на 1/2 через три года⁷), хотя встречаются случаи (Польша, Италия, Бельгия и так далее), когда обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком.

Считается, что двухпалатная структура парламента получила значительное распространение во многих государствах мира благодаря, по крайней мере, двум своим преимуществам⁸. Во-первых, возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всех граждан страны особое представительство коллективных интересов населения отдельных крупных регионов (в федеративном государстве — субъектов Федерации) либо интересов иных больших групп общества, играющих в нем какую-то важную роль. Во-вторых, возможности оптимизировать, то есть упорядочить, законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты.

В результате исследования различных работ, где анализируются преимущества и недостатки двухпалатной формы парламента, доктор юридических наук Олег Булаков выделил следующие её достоинства⁹:

• Две палаты осуществляют взаимное сдерживание в различных вопросах сферы власти;
• Данная структура парламента наиболее эффективно осуществляет сдерживание исполнительной власти в различных вопросах;
• Наличие второй палаты парламента позволяет включить больше представителей от избирателей, что особенно важно для многонациональных государств (в частности, для России);
• Наличие обеих палат предполагает более детальную проработку федеральных законов страны;
• При подобной структуре вторая палата является дополнительным гарантом в части соблюдения Конституции, так как при ней существуют более длительные сроки рассмотрения спорных вопросов по законопроектам и их социально-общественному обсуждению.

Одновременно с этим у двухпалатной парламентской структуры имеются некоторые недостатки, а именно:

• Парламент с однопалатной структурой более эффективен в достижении результатов – работа второй палаты нередко излишне усложняет, либо существенно затрудняет процесс принятия законопроектов;
• Иногда вторая палата может тормозить путь к демократии – в частности, в ситуации, когда члены данной палаты не избираются в принципе, либо избираются, но с применением процедуры непрямых выборов;
• При двухпалатной структуре законодательной власти существует вероятность конфликтных ситуаций в различных структурах власти;
• Наличие двух палат может в некотором роде ограничивать доступ к процессу проведения государственной политики, когда окончательная разработка законопроектов управляется объединёнными комитетами;
• Наличие второй палаты поддерживает существующее на данный момент конституционное устройство государства, нередко представляет интересы только правящей элиты страны и может вести к более консервативной политике в области законотворчества.

Пособие по конституционному праву зарубежных стран также отмечает следующие достоинства двухпалатного парламента¹⁰:

• Более «объёмно» представлено и общество в целом, и регионы с их особенностями;
• Обычно к кандидатам в члены верхней палаты предъявляются более высокие требования, чем к кандидатам в депутаты нижней палаты, и поэтому в верхнюю палату избираются люди более грамотные, квалифицированные, уважаемые, опытные и старшие по возрасту;
• Верхняя палата служит противовесом нижней – фильтрует её решения, сбивает страсти, уменьшает партийное влияние в пользу общегосударственных интересов, не даёт нижней палате радикализироваться.

Однако при такой системе усложняется законодательный процесс; верхняя палата может стать слишком консервативной и тормозить деятельность нижней. В результате этого не исключено притормаживание прогрессивных начинаний. Обычно верхняя палата имеет больший срок полномочий и обновляется по частям, что препятствует резкой смене политического курса; как правило, верхняя палата не распускается и функционирует всегда, и поэтому в случае роспуска нижней палаты верхняя палата (то есть половина парламента) продолжает работать; в случае обновления нижней палаты в результате выборов верхняя палата обеспечивает преемственность прежней политики. Ещё один недостаток двухпалатной системы состоит в том, что появляется дополнительный слой депутатов (больше затрат из бюджета на их содержание, больше привилегий).

В случае России из двух вариантов предпочтительным выглядит двухпалатный парламент, так как это государство является федерацией, что приводит к необходимости отдельной палаты для представительства регионов, и это становится решающим фактором, который влияет на выбор между двумя вариантами, имеющими свои плюсы и минусы.

В России уже реализован двухпалатный парламент, и это компрометирует саму идею двухпалатного парламента, создавая ощущение, что вторая палата является антидемократическим органом. Чтобы понять, в чём здесь загвоздка, давайте разберём, как эта форма парламента работает в РФ.

В чём проблемы российского парламента?

Российский парламент (Федеральное Собрание), ввиду федеративности, состоит из двух палат, и его верхняя палата называется Советом Федерации, а нижняя палата – Государственной Думой.

Первая проблема Федерального Собрания – чрезмерный перекос в сторону полномочий президента страны. Российская Конституция в теории признаёт разделение властей, но на практике ситуация иная. Например, согласно статье 102 Конституции РФ версии 2020 года¹¹, Совет Федерации теперь проводит консультации по предложенным Президентом РФ кандидатурам на должность Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации.

Также СФ теперь консультирует Президента по его предложенным кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности.

Помимо этого, СФ прекращает по представлению Президента Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьёй своих полномочий.

Назначение министров, в первую очередь силовых структур, приводит к тому, что исполнительная власть уже юридически (по закону) находится в значительной степени у главы государства. Это может привести к коррупции, репрессиям неугодных людей, отсутствию контроля за их деятельностью со стороны Парламента РФ.

Судебная система тоже «улетает в трубу» — ранее судья, которого могла убрать только высшая квалификационная коллегия, мог обжаловать это решение, сейчас же это превращается в быструю процедуру. Сама Конституция (ч. 2 ст. 46) предполагает право всех граждан на судебную защиту, которое в силу ч. 3 ст. 56 Конституции не подлежит ограничению. Следовательно, предлагаемые поправки не только нарушают ст. 46 Конституции – право на судебную защиту, но и приводят к сужению независимости судей, так как Президент теперь сможет инициировать отставку главных российских судей, а СФ – отстранять их от работы. Так, если в настоящее время невозможно добиться отставки судьи в обход коллег, то с принятием поправки судебная ветвь власти станет зависимой.

Это один из примеров такого перекоса власти, но он уже показывает, что парламент перестал выполнять уже юридически контроль ветвей власти, что развязывает Президенту руки для установления личной диктатуры.

Вторая проблема — неизбираемость гражданами верхней палаты. Данная проблема существует с 1996 года (так как созыв с января 1994 по январь 1996 был выборным). И хоть система менялась, сама суть осталась прежней, а именно она заключалась в том, что данный орган никак не избирается.

В теории СФ представляет исполнительную и законодательную власть регионов, и в целом это неплохо, ведь в ФРГ (уточним, что там верхней палаты официально нет, но её фактическую роль выполняет орган Бундесрат) и в Австрии подобное реализовано (правда, в ФРГ представлена только исполнительная, а в Австрии — законодательная власть), и система этих федераций, где вторая палата избирается депутатами региональных парламентов, кажется весьма разумной, но мы всё же отдаём предпочтение швейцарской системе, в которой региональные парламенты сами выбирают процедуру выборов своего представителя (при условии их соответствия критериям демократичности).

Третья проблема заключается в целом в неразвитости демократии и гражданских институтов. Мы поясняли в статьях о политических системах и в статье о том, что такое демократия, что степень развития институтов является важнейшим компонентом, без высокой реализации которого ни однопалатный, ни двухпалатный парламент не будет работать эффективно.

Четвёртая проблема – это засилье «Единой России» и псевдооппозиционных партий. Это одна из величайших проблем современной России, и выражается это в том, что в стране реализована, по сути, система с доминирующей партией (это политическая система, в которой допускаются оппозиционные группы или партии, но одна партия доминирует на выборах¹²). Данная система эффективна, если она демократична по своему устройству (например, в Швеции, где Социал-демократическая рабочая партия была доминирующей с 1932 по 2006 годы, с небольшими перерывами), но, если система авторитарная, то и партийная система не будет работать эффективно.

Рассмотрим места в Государственной Думе на начало 2021 года¹³:

• Единая Россия — 336 мест;
• КПРФ — 43 места;
• ЛДПР — 40 мест;
• Справедливая Россия — 23 места;
• Нефракционные — 2 места (1 — Родина, 1 — Гражданская платформа);
• Вакантные — 6 мест.

 

Можно увидеть, что «Единая Россия» занимает 74,66% мест – это говорит о том, что данная партия может принимать любые решения без обсуждения с другими партиями, а также другие партии ничего не могут сделать ввиду малого количества их депутатов.

Итог

Во-первых, необходим переход к парламентской республике, что мы обосновывали в статье о политических системах. Что же касается количества палат парламента, то для разных стран решение о том, быть ли парламенту однопалатным или двухпалатным, будет разным, так как здесь нет универсального решения для государств с разной территориальной площадью и устройством. В случае России будет предпочтительным двухпалатный парламент. Среди недостатков двухпалатного парламента мы обозначили следующие:

1. Консервативность в принятии решений;
2. Возможность создания ситуации, при которой одна из палат будет избираться недемократическим путём;
3. Замедление процесса принятия законопроектов.

Первые две проблемы решаются обеспечением сменяемости членов второй палаты, а также швейцарской системой избрания её членов. Третий недостаток, к сожалению, неизбежно связан с достоинством второй палаты как противовеса вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям. Но даже при том, что этот недостаток остаётся, наша система минимизирует всю сумму недостатков и является, на наш взгляд, оптимальным решением для Российской Федерации.

1. Parliamentary system // Encyclopaedia Britannica (www.britannica.com). [Электронный ресурс]. URL: https://www.britannica.com/topic/parliamentary-system (Дата обращения: 11.02.2021).
2. А.Б. Шавкеро. Соотношение понятий «парламент» и «парламентаризм» / А. Б. Шавкеро. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2011. — № 11 (34). — Т. 2. — с. 30-33.
3. П.А. Матвеев. Конституционное право зарубежных стран: курс лекций: учебное пособие — 640 с. — М., Берлин: Директ-Медиа, 2016. — с. 207.
4. А.Б. Барихин. Большая юридическая энциклопедия. (Серия «Профессиональные справочники и энциклопедии») — 960 с. — М.: Книжный мир, 2016. — с. 534.
5. О.П. Жалменова. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: Модульное учебное пособие для студентов и слушателей Академии непрерывного образования ТГУ им. Г.Р. Державина — 221 с. — Тамбов: ТГУ, 2004. — с. 167.
6. Demographic balance by institutional units // STAT-TAB — interactive tables (FSO) (www.pxweb.bfs.admin.ch). [Электронный ресурс]. URL: https://www.pxweb.bfs.admin.ch/pxweb/en/px-x-0102020000_201/-/px-x-0102020000_201.px/ (Дата обращения: 11.02.2021).
7. Mode d’élection des sénateurs // Accueil — Sénat (www.senat.fr). [Электронный ресурс]. URL: http://www.senat.fr/role/senate.html (Дата обращения: 11.02.2021).
8. Игорь Голоскоков. Однопалатный или двухпалатный? // Независимая газета (www.ng.ru). 4 февраля 2000 года, 00:00. [Электронный ресурс]. URL: https://www.ng.ru/ideas/2000-02-04/8_palata6.html (Дата обращения: 11.02.2021).
9. О.Н. Булаков. Двухпалатная организация современного парламента. Чёрные дыры в Российском законодательстве. 2015. № 2. Москва, с. 6-9.
10. О.П. Жалменова. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: Модульное учебное пособие для студентов и слушателей Академии непрерывного образования ТГУ им. Г.Р. Державина — 221 с. — Тамбов: ТГУ, 2004. — с. 167-168.
11. Новый текст Конституции РФ с поправками 2020 // Государственная Дума (duma.gov.ru). 3 июля 2020 года, 15:31. [Электронный ресурс]. URL: http://duma.gov.ru/news/48953/ (Дата обращения: 11.02.2021).
12. А.А. Островерхов. В поисках теории однопартийного господства: мировой опыт изучения систем с доминантной партией (I) // Полития. — 2017. — № 3 (87). — с. 136-153.
13. Фракции // Государственная Дума (duma.gov.ru). [Электронный ресурс]. URL: http://duma.gov.ru/duma/factions/ (Дата обращения: 11.02.2021).