Политическое устройство США

Соединённые Штаты Америки традиционно являются ориентиром для многих сторонников демократической системы, и многие ошибочно считают, что их политическое устройство относится к самым передовым в мире либо вовсе является идеальным. Но несмотря на то, что американская демократия действительно очень развита и из её устройства можно извлечь полезный опыт, она обладает также некоторыми недостатками, что не позволяет рассматривать её как основной ориентир. Начнём её рассмотрение с федеральных законодательных органов.

Законодательная власть

Она представлена местным аналогом Парламента — Конгрессом (согласно статье I, разделу 1¹ Конституции США), который состоит из двух палат.

Первая палата – это Палата представителей. Она является нижней палатой. Всего в ней 435 мест, но количество этих мест может вырасти по решению Конгресса. Количество представителей от штата в ней пропорционально количеству всего населения от определённого штата, то есть один представитель от не более чем каждых 30 тысяч жителей при том условии, что каждый штат будет иметь по крайней мере одного представителя (статья I, раздел 2).

Также есть и представительства от территорий, которые не считаются штатами, таких как округ Колумбия, остров Гуам, Восточное Самоа – по одному представителю – но так как Конституцией представительство федеральных территорий не предусмотрено, они не имеют право решающего голоса. Чтобы стать конгрессменом (так называют представителей нижней палаты), необходимо иметь возраст 25 и более лет, и быть гражданином США в течение 7 лет; также кандидат в конгрессмены является во время проведения выборов жителем того штата, от которого он избирается (статья I, раздел 2). Избирается Палата представителей на 2 года.

Вторая палата – это Сенат. Она является верхней палатой. В Сенате всего 100 мест, по 2 представителя от каждого штата (территории, не являющиеся штатами, тут не представлены), которых избирают на 6 лет, но он постоянно обновляется в порядке ротации, согласно статье I, раздел 3. Это нужно для преемственности законодательной власти.

Сначала представителей делят на «классы» или «группы», которые находятся в Сенате 6 лет, а потом их поочерёдно избирают – например, 1 класс в 2012 году (33 человека), 2 класс в 2014 году (33 человека), а 3 класс в 2016 году (34 человека), и так как сенатор, избранный, допустим, в 1 «группу», работает в течение 6 лет, то если он будет переизбран, его срок продолжится. При этом деление работает так, чтобы сразу двух представителей Штата избрать было нельзя, поэтому они также меняются поэтапно.

Ранее сенаторов выбирали Конгрессы Штатов, но это изменили 17-й поправкой в Конституцию. Чтобы стать именно сенатором, нужно иметь возраст не менее 30 лет и быть гражданином США в течение девяти лет; кандидат в сенаторы является во время проведения выборов жителем того штата, от которого он избирается.

Обе палаты Конгресса объединяет то, что они избираются по мажоритарной системе. Различия по избирательной части заключаются только в количестве мест и в более высоком цензе для попадания в Сенат. Голосовать можно с 18 лет, согласно 26 поправке в Конституцию. Голосование идёт по системе относительного большинства (но бывают исключения – так, в штате Луизиана, в Калифорнии и в Вашингтоне используют систему абсолютного большинства, хоть и со своими особенностями).

В полномочия Конгресса входит, во-первых, законодательная функция (Статья I, раздел 1). Во-вторых, в соответствии со Статьёй I, разделом 8, Конгресс занимается следующими обязанностями:

1. Вводить и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы для того, чтобы выплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благоденствие Соединённых Штатов. При этом все пошлины, сборы и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединённых Штатов;
2. Занимать деньги под гарантию Соединённых Штатов;
3. Регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с племенами индейцев;
4. Устанавливать единообразные правила натурализации и единообразные законы о банкротстве на всей территории Соединённых Штатов;
5. Чеканить монету, регулировать ценность её и иностранной монеты и устанавливать единицы весов и мер;
6. Предусматривать ответственность за подделку ценных бумаг и находящейся в обращении монеты Соединённых Штатов;
7. Учреждать почтовые службы и почтовые дороги;
8. Содействовать развитию науки и полезных ремёсел, закрепляя на ограниченный срок за авторами и изобретателями исключительные права на принадлежащие им сочинения и открытия;
9. Учреждать суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду;
10. Определять понятия и карать за совершение пиратства и преступлений, совершённых в открытом море, и преступлений против права наций;
11. Объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила захвата трофеев на суше и на воде;
12. Формировать и содержать армии, но выделяемые на эти цели денежные средства не должны устанавливаться более чем на двухлетний срок;
13. Создавать и содержать флот;
14. Издавать правила по управлению сухопутными и морскими силами и их организации;
15. Предусматривать порядок призыва милиции для обеспечения исполнения законов Союза, подавления восстаний и отражения вторжений на его территорию;
16. Предусматривать организацию, вооружение и правила дисциплины милиции и руководства той её частью, которая может быть использована на службе Соединённых Штатов, сохраняя за соответствующими штатами право назначения офицеров и подготовки милиции на основе правил дисциплины, предписанных Конгрессом;
17. Осуществлять исключительную законодательную власть по всем вопросам в отношении того округа (не превышающего по площади десяти квадратных миль), который вследствие уступки отдельными штатами и её принятия Конгрессом станет местом пребывания правительства Соединённых Штатов, и осуществлять такую же власть на всех территориях, выкупленных с согласия легислатур тех штатов, где они расположены, для возведения фортов, постройки складов, арсеналов, верфей и других необходимых сооружений, и издавать все законы, которые необходимы и уместны для осуществления вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, предоставленных настоящей Конституцией правительству Соединённых Штатов, или какому-либо его департаменту, или должностному лицу.

При этом у обеих палат есть и отдельные полномочия. К примеру, у Палаты представителей это:

• Создание законопроектов о поступлении государственных доходов (Статья I, раздел 7);
• Возбуждение импичмента (Статья I, раздел 2).

У Сената отдельные полномочия такие:

• Статья II, раздел 2: одобряет должностных лиц, которых предложил Президент (послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединённых Штатов; введение в должности, которых в ином порядке не предусмотрено Конституцией и должности которых установлены законом). Но при этом Конгресс посредством принятия закона способен предоставить Президенту единолично, судам либо главам департаментов право назначения таких нижестоящих должностных лиц, каких они посчитают необходимыми;
• Одобряет двумя третями присутствующих сенаторов право Президента на подписание договора (Статья II, раздел 2);
• Окончательно принимает импичмент (Статья I, раздел 3).

Исполнительная власть

В США она представлена двумя органами. Важнейшим из них является Президент. США являются президентской республикой, то есть Президент выступает там не только главой государства, но и главой правительства (Статья II, раздел 1). Поэтому там нет должности премьер-министра или эквивалентной ей. Какими полномочиями обладает Президент?

Согласно Статье II, разделу 2:

1. Президент является главнокомандующим армии и флота Соединённых Штатов и призванной на действительную службу Соединённых Штатов милиции отдельных штатов;
2. Он может затребовать в письменном виде от высших должностных лиц каждого из департаментов исполнительной власти мнение по любому вопросу, касающемуся их обязанностей по должности;
3. Имеет право отсрочки исполнения приговоров и помилования за преступления против Соединённых Штатов, за исключением дел по импичменту;
4. Он имеет право по совету и с согласия Сената заключать договоры при условии одобрения их двумя третями присутствующих сенаторов;
5. По совету и с согласия Сената он назначает и вводит в должности послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединённых Штатов, вводит в должности, которых в ином порядке не предусмотрено Конституцией и должности которых установлены законом. Однако, Конгресс может посредством принятия закона предоставить право назначения таких нижестоящих должностных лиц, каких он посчитает возможными, Президенту единолично, судам либо главам департаментов;
6. Президент имеет право заполнить любые вакансии, которые могут открыться в период между сессиями Сената, выдавая удостоверения на должности, сроки действия которых истекают к концу следующей сессии.

Согласно Статье II, разделу 3:

1. Президент даёт по необходимости конгрессу информацию о положении дел в Союзе и рекомендует к рассмотрению Конгресса такие меры, которые, по его суждению, необходимы и целесообразны;
2. Он может при чрезвычайных обстоятельствах созвать обе палаты либо одну из них и в случае разногласий между ними по поводу срока переноса заседаний может отложить их на тот срок, какой посчитает возможным;
3. Он принимает послов и других официальных представителей;
4. Он заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись, и удостоверяет в должности всех должностных лиц Соединённых Штатов.

Также, согласно Статье I, разделу 7 президент одобряет законопроекты. Если глава государства не одобряет законопроект, его возвращают с возражениями Президента в ту из палат, от которой исходил законопроект, и эта палата заносит в свой журнал все возражения полностью и приступает к его пересмотру. Если после такого пересмотра 2/3 палаты одобрят законопроект, он направляется вместе с возражениями Президента в другую палату, в которой он будет рассмотрен повторно, и после принятия 2/3 палаты становится законом. Если Президент в течение десяти дней (не считая воскресных дней) не возвратил законопроект в одну из палат, то законопроект становится законом, если только перенос заседаний Конгресса не препятствует возвращению законопроекта – в этом случае законом он не становится.

Чтобы стать Президентом США, нужно иметь возраст 35 лет и более, прожить в течение четырнадцати лет в Соединённых Штатах, а также родиться на территории США (Статья II, раздел 1). Избирается Президент только на два срока, согласно XXII поправке, разделу 1 (ранее не было ограничений, но два срока считались традицией – эту традицию нарушил Франклин Рузвельт, который был Президентом аж более 12 лет²).

Помимо Президента, есть также Вице-президент, который является вторым лицом в стране. Конституция не наделила вице-президента какими-либо властными полномочиями. Он председательствует в сенате, участвует в заседаниях правительства и выполняет отдельные поручения президента. Но основное значение этой должности – замещение президента в случае его отставки, импичмента или смерти. В этом случае он занимает президентский пост до окончания текущего мандата³. Чтобы быть Вице-президентом, нужно быть гражданином США, не моложе 35 лет, рождённым на территории страны, и постоянно проживать в США на протяжении последних 14 лет. При этом, в отличии от Президента, Вице-президент может избираться неограниченное количество раз. Кандидаты на пост Президента и Вице-президента представляют одну политическую партию, но разные штаты, так как согласно Статье II, разделу 1, им запрещено быть представителями одного Штата.

Выборы президента

Перейдём к системе выборов в США, которая весьма необычная, так как, в отличие от большинства стран, она многоступенчатая, что выражается следующим образом.

Шаг I. Сначала американцы выбирают выборщиков, которые непосредственно и будут голосовать за Президента и Вице-президента США. Что такое выборщики? Коллегия выборщиков – это набор людей, которые получают от своего штата наказ определённым образом проголосовать на коллегии выборщиков⁴. Сама коллегия состоит из граждан США, избранных (по штатам) в ходе всеобщих выборов с единственной задачей – обеспечить избрание Президента и Вице-президента США. Отбор выборщиков происходит на партийных съездах в каждом штате или их выбирает партийное руководство штатного уровня. Обычно в роли выборщиков выступают сенаторы и конгрессмены, популярные политики или люди, лично близкие к кандидату в президенты.

Таким образом, ко дню выборов в каждом штате существуют два списка выборщиков, представленных в основном Демократической и Республиканской партиями. Всего в Коллегии 538 выборщиков. Каждый штат избирает в Коллегию выборщиков столько выборщиков, сколько всего конгрессменов Палаты представителей и сенаторов Сената Конгресса США избирается от данного штата. Наибольшее количество выборщиков (55 человек) приходится на штат Калифорния, у Техаса их 38, Флориду представляют 29 выборщиков. Наименьшее число выборщиков – Монтана, Аляска, Вермонт, Делавэр, Вайоминг, Южная Дакота и Северная Дакота (по три). Округ Колумбия также избирает трёх выборщиков (Поправка XXIII, раздел 1).
Выборщики избираются по правилам мажоритарной избирательной системы относительного большинства, за исключением двух штатов (Мэна и Небраски), в которых выборщики избираются по правилам пропорциональной избирательной системы. Это означает, что кандидат в президенты, набравший большинство голосов в штате, получает голоса всех выборщиков от этого штата.

Шаг II. Потом выборщики избирают Президента и Вице-президента. В теории выборщики могут выбирать кого угодно, но в большинстве штатов закон запрещает выборщикам идти наперекор выбору избирателей⁵, то есть если выборщик от республиканцев, то он должен проголосовать за республиканцев. Тех, кто голосует наперекор, называют «неверными выборщиками» (faithless electors). Обычно с ними делают следующее⁶: штрафуют (Калифорния, Северная Каролина), штрафуют и аннулируют голос (Мичиган, Колорадо), заменяют (это ввели в 2020 году и приняли некоторые штаты, включая Монтану и Небраску). Могут ничего не делать (Флорида, Вермонт), а где-то закона по этому вопросу нет (Техас, Нью-Йорк).

Для избрания Президента и Вице-президента США необходимо получить не менее 270 голосов выборщиков. Иными словами, избранным считается тот кандидат, который получит абсолютное большинство голосов выборщиков, то есть не менее 270 из 538 голосов выборщиков Коллегии выборщиков.

Если ни одному кандидату в Вице-президенты не удалось набрать нужное количество голосов, то также согласно Конституции, из двух кандидатов по списку, получивших наибольшее число голосов, Сенат избирает Вице-президента; в этом случае кворум составляет две трети всех сенаторов и для избрания Вице-президента необходимо большинство голосов всех сенаторов. Если Президент и Вице-президент не будут выбраны, то посредством принятия закона можно установить, кто именно будет исполнять обязанности Президента, либо определить порядок избрания лица, которому надлежит исполнять обязанности Президента, и такое лицо будет исполнять соответствующие обязанности, пока кандидаты на должность Президента и Вице-президента не будут соответствовать требованиям (XX поправка, раздел 3).

Итоги голосования утверждаются губернатором штата и направляются председателю Сената США (вице-президенту США). И уже на совместном заседании Конгресса США, которое проходит 6 января следующего за годом выборов года, голоса выборщиков пересчитываются, и победитель объявляется Президентом США.

Но зачем нужен вообще институт выборщиков? Отцы-основатели считали, что данная коллегия сведёт к минимуму возможности избрания будущих президентов США путём подкупа, интриг или силы пожизненно занимать свой пост⁷. Мы считаем данную систему недостаточно демократичной, так как в ней может победить тот, кто набрал меньше всего голосов, зато набравший больше всего голосов выборщиков⁸. Самым известным случаем является случай Дональда Трампа, когда на выборах 2016 года он набрал меньше голосов, чем Хилари Клинтон, но по результатам работы выборщиков он стал победителем.

Это не считая проблемы как самой избирательной системы в целом (отсутствие единого ЦИКа, разные правила в разных штатах), так и проблем мажоритарной системы (нарезка округов, система «победитель получает всё», невозможность избрания «внесистемных кандидатов» и так далее⁹ — мы писали об этом в статье про избирательные системы).

Кабинет

Отдельно поговорим о правительстве США, которое называется Кабинетом. Он формируется Президентом, но необходимо согласие Сената на утверждение кандидатур (исключение – это Глава аппарата Белого Дома, его назначает Президент без согласия Сената). Кабинет отвечает только перед Президентом, и также он может сам их увольнять. Всего в Кабинете 24 человека (не считая Президента и Вице-президента), и их можно поделить на 2 группы. Первая группа – это министры, которые возглавляют следующие министерства:

1. Государственный департамент (выполняет функции, схожие с функциями министерства иностранных дел¹¹);
2. Министерство финансов;
3. Министерство обороны;
4. Генеральная прокурора;
5. Министерство внутренних дел;
6. Министерство сельского хозяйства;
7. Министерство торговли;
8. Министерство труда;
9. Министерство здравоохранения и социальных служб;
10. Министерство жилищного строительства и городского развития;
11. Министерство транспорта;
12. Министерство энергетики;
13. Министерство образования;
14. Министерство по делам ветеранов (данное министерство занимается оформлением ипотечных кредитов, страхованием жизни, назначением пенсий, пособий и льгот (включая случаи выплаты при потере трудоспособности, потере кормильца, медицинские льготы и выплаты на погребение) для ветеранов вооружённых сил США и членов их семей¹²);
15. Министерство внутренней безопасности.

Вторая группа – это, условно говоря, все остальные (нужно отметить, что эта группа непостоянна – в частности, при одном Президенте многие могут быть частью кабинета, а при другом часть уже нет, и вместо них добавятся другие. Также они не включены в линию преемственности, то есть если Президент умирает, то главой становится вице-президент, если и он умирает, то Спикер палаты представителей, и так вплоть до министра внутренней безопасности¹³ (при этом, если он не родился на территории США, то этот министр в данную линию не попадает)):

1. Глава аппарата Белого Дома;
2. Торговый представитель США;
3. Директор национальной разведки;
4. Постоянный представитель США при ООН;
5. Директор Административно-бюджетного управления;
6. Администратор Агентства по охране окружающей среды;
7. Администратор Управления по делам малого бизнеса;
8. Директор Управления научной и технической политики;
9. Председатель Совета экономических консультантов.

В США, согласно Статье II, разделу 4, Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединённых Штатов могут быть отрешены от должности после осуждения в порядке импичмента¹⁴.

Штаты

Соединённые Штаты Америки — это федеративная республика, которая состоит из регионов, различающихся как по статусу, так и по полномочиям. Штаты – это основной субъект США, всего их 50. Полномочия у Штатов остаточные, то есть полномочия, которые не прописаны в Конституции, сохраняются за Штатами (X поправка). Сами полномочия можно поделить на два типа:

Первый тип – полномочия, осуществляемые совместно штагами и федеральным правительством:

1. Сбор налогов;
2. Строительство дорог;
3. Заимствование денег;
4. Учреждение судов;
5. Принятие и применение законов;
6. Выдача лицензий банкам и корпорациям;
7. Расходование денежных средств для общего благосостояния;
8. Использование частной собственности для общественных целей со справедливой компенсацией при национализации.

Второй тип – полномочия самих штатов:

1. Выдача лицензий;
2. Регулирование бизнес-проблем внутри штата и между штатами;
3. Проведение выборов;
4. Формирование местных органов власти;
5. Ратификация поправок к Конституции штата;
6. Решение проблем здоровья и безопасности населения штата;
7. Исполнение полномочий, не делегированных Конституцией федеральному правительству.

Нужно отметить, что Штаты весьма независимы в сфере образования, землепользования, внутренней торговли, поддержания в организации и проведении выборов и так далее. Власти Штатов имеют структуры, тесно параллельные структурам федерального правительства. В каждом штате есть губернатор, законодательный орган, судебная система. Каждый штат имеет свою собственную конституцию.

По аналогии с Конгрессом США, все законодательные органы штатов являются двухпалатными, за исключением штата Небраска, который является однопалатным¹⁵. Законодательные органы штатов имеют те же обязанности, но в масштабе штата – принятие законов и бюджета, утверждение назначений в исполнительной и судебной ветвях власти, осуществление контроля над деятельностью исполнительной власти¹⁶. В случае внесения поправок к конституции штата, для их принятия, как правило, необходима поддержка абсолютного большинства депутатов или населения штата, а в ряде штатов – и тех, и других. Кроме того, легислатуры штатов имеют право ратификации поправок к Конституции США, предложенных Конгрессом.

В большинстве штатов срок полномочий сенаторов (членов верхней палаты) — четыре года, а депутатов нижней палаты — два. Собираются парламенты 1 раз в год на сессию сроком от 30 дней (Нью-Йорк) до 190 дней (Мичиган). Иногда на период между сессиями избирается законодательный совет, проводящий законотворческую работу¹⁷. Парламенты копируют организацию Конгресса. Нижнюю палату (в разных штатах включает от 35 до 400 членов) возглавляет спикер, верхнюю (17 — 65 членов) — Лейтенант-губернатор или выборный председатель, о котором чуточку позже.

Требования к кандидатуре депутатов местных законодательных органов отличаются от штата к штату. В 24 штатах возрастной ценз для обеих палат варьируется от 18 до 25 лет. В 22 штатах для избрания в верхнюю палату ценз выше, чем для нижней — 25-30 лет, ещё три штата формально не выдвигают требований к возрасту. Аналогичная ситуация с цензом оседлости, он колеблется от 30 дней до семи лет и может меняться в зависимости от палаты. Во всех случаях необходимо быть гражданином США. Избираются законодатели штатов на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании по мажоритарной системе. В большинстве штатов победителю достаточно получить относительное большинство голосов. Хотя в некоторых штатах (Луизиана, Джорджия) для победы на выборах необходимо набрать более половины голосов избирателей. В 15 штатах существуют ограничения по срокам для членов заксобраний. Так, в Калифорнии члены нижней палаты могут избираться не более чем на три срока (шесть лет), а члены верхней — не более чем на два (восемь лет). Избирательным правом обладают граждане США, достигшие 18-летнего возраста.

Исполнительная власть представлена следующими группами.

Первая группа – Губернаторы штатов. Полномочия губернаторов также различаются, при этом некоторые конституции штатов укладывают значительные полномочия на главу исполнительной власти (такие, как назначение и бюджетные полномочия, а также полномочия наложить вето на принятие законопроектов).

В некоторых штатах, однако, губернаторы имеют весьма ограниченную власть, при этом конституция позволяет им накладывать вето на законодательные законопроекты. Таким является, например, губернатор Техаса, который, в отличие от коллег, лишён возможности большинства назначений, им доступных, поскольку помимо традиционно выборных казначея, главного прокурора, аудитора, вице-губернатора, в штате избираются многие другие чиновники.

Основные полномочия губернатора:

1. Предлагает бюджет;
2. Вносит законопроекты в законодательное собрание штата;
3. Осуществляет экономическую, социальную политику;
4. Защищает права и свободы жителей;
5. Является командующим национальной гвардией штата;
6. Объявляет чрезвычайное положение;
7. Представляет штат в отношениях с другими штатами и федеральным правительством;
8. Дарует помилования или смягчает приговоры;
9. В большинстве штатов губернатор может назначить временных сенаторов в случае образования вакансии;
10. Обладает правом вето на решения заксобрания.

В настоящее время 49 губернаторов обладают правом вето в отношении законодательных решений, а 43 губернатора – даже в отношении отдельных положений законов (часто применяется при рассмотрении проекта бюджета), в то время как президент может накладывать вето лишь на законы целиком. Право вето является важным инструментом выстраивания взаимоотношений глав штатов с легислатурой. Правда, вето преодолевается большинством от двух третей до трёх пятых голосов законодательного собрания. В Теннесси и Кентукки требуется всего лишь простое большинство.

Избираются губернаторы напрямую и на различные сроки (как правило, от двух до четырёх лет); в некоторых штатах количество сроков полномочий губернатора ограничено. Его, как и Президента США, могут отстранить при помощи импичмента или путём референдума по отзыву, как в 2003 году в Калифорнии с губернатором Греем Дэвисом (примечательно, что в целях экономии средств в один день с референдумом проходили выборы следующего губернатора, которые были бы сочтены недействительными, если бы избиратели не поддержали отзыв).

Есть ещё такой орган, как Исполнительный совет при губернаторе, который остался в некоторых Штатах (Нью-Хэмпшир, Массачусетс, Северная Каролина) со времён колониального прошлого. В Нью-Хэмпшире он состоит из пяти членов, избираемых от соответствующих округов с примерно равной численностью населения на два года (у губернатора также двухлетний срок). Совет является ограничителем власти губернатора. Губернатор должен согласовывать с членами совета все помилования, контракты, выплаты и трансферты свыше $5000, большинство назначений; они вместе утверждают отчёты нижестоящих ведомств и расходы бюджета. В случае неспособности губернатора выполнять свои обязанности члены Исполнительного совета инициируют его отзыв. Члены совета работают на постоянной основе и, таким образом, являются основной частью исполнительной власти. В штатах Мэриленд, Северная Каролина и Флорида также есть Исполнительный совет при губернаторе, но его отличие заключается в том, что в них автоматически входят избранные чиновники штата и нет специально избранных представителей.

Губернаторы объединены в Национальную ассоциацию губернаторов -одну из самых уважаемых общественных организаций США. Она выполняет роль посредника между Белым домом, Конгрессом и правительствами штатов. Ассоциация через имеющийся в ее составе консалтинговый центр оказывает помощь губернаторам в обмене опытом, распространении новых практик и технологий. Каждый год ассоциацию попеременно возглавляют то республиканец, то демократ.

Кроме того, губернаторы имеют организации по партийной принадлежности — Republican Governors Association, Democratic Governors Association, а также по географической — Southern Governors’ Association, Western Governors’ Association и так далее.

Вторая группа. В 42 штатах есть также вице-губернатор или лейтенант-губернатор, который часто избирается независимо от губернатора и иногда не является членом партии губернатора. Лейтенант-губернаторы обычно служат председателем Сената штата.

Третья группа. Правительство очень схоже с Федеральным, там также есть кабинет, но есть и аппарат. Различия между ними следующие — кабинет представляет собой совокупность глав департаментов и ведомств, ответственных перед губернатором и проводящих его политику в закрепленных за ними сферах. В аппарат входят ближайшие помощники и советники губернатора, которые, как правило, назначаются без согласия законодательного собрания. Всё остальное варьируется от Штата.

Правительства штатов имеют широкий спектр функций, охватывающих следующие сферы:

• Охрану окружающей среды;
• Надзор за дорогами и транспортом;
• Общественная безопасность и исправительные учреждения;
• Профессиональное лицензирование, регулирование сельского хозяйства, внутригосударственных предприятий и промышленности, а также некоторые аспекты образования, общественного здравоохранения и социального обеспечения.

Отдельно стоит сказать, что в Штатах помимо Губернатора, вице-губернатора и Законодательного Собрания Штата, есть ещё выборные должностные лица.

Главный прокурор Штата. Главный прокурор выступает в роли советника правительства штата по юридическим вопросам и одновременно поддерживает в суде обвинение от имени штата (в этом вопросе с ним должны согласовывать свои действия все правоохранительные ведомства штата, а сам он инициирует и проводит многие расследования. Особенно часто сферой главного прокурора является защита прав потребителей и антимонопольные дела). В большинстве Штатов он выборный. Выборы происходят на партийной основе, с предварительными праймериз. Но не везде: в Аляске, Гавайях, Нью-Хэмпшире, Нью-Джерси, Вайоминге они назначаются губернаторами с согласия легислатуры, в Мэне главный прокурор избирается легислатурой (парламент Штата), в Теннесси его назначает верховный суд штата.

Государственный секретарь. Хотя его обязанности варьируются от штата к штату, в подавляющем большинстве штатов его полномочия заключаются в следующем:

1. Служить главным официальным лицом, ответственным за выборы (формирование списков избирателей, наблюдение за финансированием выборов и так далее);
2. Следить за исполнением Единого коммерческого кодекса и регистрировать права на собственность;
3. Утверждать уставы компаний;
4. Хранить правоустанавливающие и уставные документы;
5. Отвечать за государственные архивы и хранение официальных документов, а также Большой печати штата;
6. Руководить системой государственных нотариусов.

Избирается на партийной основе в 35 штатах, в остальных штатах назначается губернатором с согласия законодательных собраний штатов, в Теннесси и Мэне государственные секретари избираются Законодательным собранием штата.

Казначей. Главный финансовый чиновник штата – как правило, избирается всем населением. В его обязанности входит управление деньгами штата. Но это не начальник финансового управления в российском понимании, который расходует деньги, а человек, действующий как банкир, то есть инвестирующий финансы, собранные с налогоплательщиков, с целью их сбережения и приумножения. Казначеи также занимаются финансовым просвещением, осуществляют программы, позволяющие накопить на образование детей или покупку жилья, ведают вопросами невостребованной собственности, отвечают за выпуск ценных бумаг штата, участвуют в выработке экономической политики. Казначей выбирается на партийной основе, кроме Мэриленда – там он избирается обеими палатами Законодательного собрания.

Аудитор. Его задача – надзор за финансовой деятельностью правительства штата и его агентств, образовательных учреждений. Также в его обязанности входит контроль за финансами всех муниципальных органов власти, в том числе школьных округов и иных «специальных округов на территории штата. Аудитор удостоверяет платежи от имени штата (то есть без его подписи они недействительны), следит за его пенсионной системой, принадлежащими ему фондами; в некоторых штатах именно аудитор отвечает за невостребованную собственность, собирает налоги. Аудитор может проводить расследование любых операций, проверять состояние финансового менеджмента в органах власти.

Выборных должностей в США очень много и перечисление их все займёт немало времени – просто скажем, что есть к примеру такой орган, как Железнодорожная комиссия Техаса, которая регулирует добычу газа и нефти, работу трубопроводов, безопасность в нефтедобывающей индустрии, угольные и урановые шахты (несмотря на название, с 2005 года за Железные дороги комиссия не отвечает – это просто давнее название, которое решили оставить), и которая состоит из трёх комиссионеров, избираемых на шесть лет (каждые два года один член переизбирается). Они сами выбирают из своего состава председателя. В Калифорнии избирается комиссионер по страхованию, который осуществляет надзор за деятельностью страховых компаний, агентов и брокеров в штате (их лицензирование, одобрение ставок страхования, расследование случаев мошенничества с правом ареста подозреваемых).

Графства

Крупнейшим подразделением местного самоуправления являются графства (так называемый париши в Луизиане или бора на Аляске). Они варьируются в населении от всего лишь 100 человек до миллионов (например, округ Лос-Анджелес). На их территориях располагаются муниципалитеты, то есть города, деревни и коммуны или их объединения. Принципиальное отличие американской системы местного самоуправления от, например, российской заключается в том, что границы муниципалитетов могут переходить через границы графств. Это объясняется тем, что графства возникали раньше, чем города. В качестве примера можно привести Портланд, штат Орегон. Город лежит на территории трёх графств – Мультнома, Вашингтон и Клакамас, занимая определённую часть каждого из них.

Роль и полномочия графств сильно разнятся от штата к штату. Где-то у них мало полномочий (Новая Англия) и есть только прокурор с судьёй, где-то это чисто географическое понятие (Коннектикут, Род-Айленд). Там, где у их органов есть полномочия, они отвечают за учреждение здравоохранения, библиотеки, жилищно-коммунальное хозяйство, дороги, парки, тюрьмы, поддержание правопорядка, содержание архивов, и выдачу необходимых справок и документов. В больших графствах круг этих функций может быть более широким и включать в себя содержание музеев, зоопарков, общественных центров, аэропортов и так далее.

Управление графством мы рассмотрим на примере графства Кинг в штате Вашингтон. Во главе его стоит исполнительный руководитель, избираемый всем населением на четыре года. Законодательную власть осуществляет совет графства из девяти человек, также избираемых на четыре года, причём депутаты от округов с чётными и нечётными номерами избираются с разницей в два года. Где-то, например, в графстве Кук, на территории которого находится Чикаго, высшим должностным лицом является президент совета управляющих, который объединяет в себе законодательную и исполнительную власти. Где-то в руках совета сосредотачивается исполнительная и законодательная, а отчасти и судебная коллегиальная власть. Там есть президент совета управляющих, но часто он носит чисто церемониальный характер и не является всенародно избираемым. Также совет может нанимать управляющего, это эквивалент сити-менеджера, как в графстве Лос-Анджелес.

Также есть избираемые чиновники:

Окружной прокурор. Это чиновник, предъявляющий обвинение в суде от имени властей графства или соответствующего юридического округа. Он является главным лицом, представляющим закон на данной территории, и на него возлагается основная задача по борьбе с преступностью и нарушениями прав граждан.

Шериф. Главный правоохранительный чиновник графства. Его роль и функции сильно меняются в разных штатах. Традиционный шериф возглавляет местную полицию, проводит расследования, уполномочен задерживать преступников, осуществляет охрану органов власти и выполняет множество других функций. Шериф с ограниченными функциями чаще всего отвечает за содержание преступников в тюрьме, доставку в зал суда обвиняемых, а также продажу на аукционе конфискованной собственности.

Коропер. Официальное лицо, расследующее подозрительные случаи внезапной смерти. Обладает некоторыми квазисудебными полномочиями – например, правом вызова для дачи показаний под присягой. Во многих графствах эта должность называется «медицинский следователь» и им могут стать только дипломированные патологоанатомы.

Асессор. Данный чиновник занимается оценкой собственности на предмет её налогообложения властями графства. В графстве Кук, например, система оценки налогообложения двухступенчатая. После того, как асессор представляет свои предложения, их рассматривает Обзорный совет, состоящий из трёх избираемых комиссионеров, и только после этого утверждается сумма налога.

Клерк. Отвечает за проведение выборов, ведёт регистрацию смертей, браков, рождений, выдавая соответствующие документы. В маленьких графствах, с небольшим штатом чиновников — основное должностное лицо.

Регистратор. Ведёт учёт недвижимой собственности, выдаёт документы, удостоверяющие права на неё. В некоторых штатах данный чиновник может удостоверять учредительные документы компаний, выдавать свидетельства о прохождении воинской службы и тому подобное. К избираемым чиновникам могут относиться казначей и аудитор (там, где они есть).

Муниципалитеты

Меньшие административные единицы включают в себя посёлки, деревни, школьные округа и специальные районы (например, жилищные власти, природоохранные районы и водные власти).

По полномочиям провести строгое разграничение между графствами и муниципалитетами весьма затруднительно, ввиду значительных колебаний даже в пределах одного штата. В целом принято считать, что у властей графства, на территории которого находятся небольшие муниципалитеты, полномочий больше, чем у графства, где расположены значительные города. В последнем случае обычно графства отвечают за дороги за пределами городов, утилизацию и сбор мусора там, где нет значительных поселений, тогда как общественная безопасность (полицейские и пожарные силы, службы спасения) возлагается на городские власти. Но всё это весьма условно, и надо всякий раз исходить из конкретной ситуации.

В начале 21-го века в Соединённых Штатах существовало около 20 000 муниципальных органов власти. Городские власти имеют широкий круг полномочий, но нужно помнить, что всё варьируется от Штата к Штату:

• Жильё, школы, парки, зоны отдыха, библиотеки, озеленение, стадионы, аэропорты, мосты, общественный транспорт;
• Полиция, пожарная служба, скорая помощь, тюрьмы, очистные сооружения, сбор и переработка отходов, охрана окружающей среды, работа муниципальных служб коммунального и городского хозяйства;
• Контроль за использованием земель, планирование, зонирование, охрана исторических памятников, регулирование процессов дробления собственности;
• Регистрация транспортных средств, выдача водительских прав, управление транспортным движением, выдача лицензий на продажу алкогольных напитков, на занятие профессиональной деятельностью, регулирование кабельных телесетей;
• Социальные службы, включая образование, здравоохранение, помощь бедным, безработным, молодёжи, престарелым гражданам, благотворительную деятельность местных общин и конфессий;
• Планирование, экономическое развитие, судебная и нормотворческая деятельность в перечисленных сферах.

Они более разнообразны по структуре, чем правительства штатов. Есть четыре основных типа управления в городах¹⁸.

Первый тип. Мэр-совет (Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Чикаго, и тысячи небольших городов). Здесь власть состоит из избранного мэра и совета. Его можно поделить на два подтипа:

1. «Слабый» мэр. Мэр – член городского совета и избирается из состава депутатов, председательствует на заседаниях совета и может выступать с проектами решений совета, предлагает кандидатуры руководителей коммунальных служб и отделов администрации и увольняет их с согласия совета, может быть наделён правом частичного «вето» (отвергать отдельные пункты решений, предлагаемых советом, но не всё решение в целом). Совет выполняет административно-распорядительные функции, для чего в его составе действуют специально созданные комиссии и комитеты, он утверждает (либо согласовывает) назначение основных должностных лиц местного самоуправления и даёт согласие на их увольнение, а также осуществляет непосредственный контроль за деятельностью исполнительных органов, может досрочно прекратить полномочия мэра.
2. «Сильный» мэр. Здесь мэр избирается населением всеобщим голосованием, он обладает всей полнотой власти над городской администрацией, самостоятельно назначает и увольняет должностных лиц и работников администрации, составляет проект городского бюджета и обладает правом абсолютного «вето» на решения совета. Совет здесь сосредотачивается на нормотворческой деятельности и издаёт решения (постановления), имеющие обязательную силу, регламентирует процесс управления городским хозяйством; утверждает или отклоняет (но не уточняет отдельные пункты) городской бюджет и отчёт о его исполнении, может преодолеть «вето» мэра 2/3 голосов от установленного для данного совета числа депутатов.

Второй тип – это Комиссия. В этом типе, используемом в настоящее время реже, чем в начале 20-го века (Портленд) избиратели избирают ряд уполномоченных, каждый из которых является главой городского департамента; председательствующий комиссар, как правило, мэр. Рассмотрим подробнее систему: Портлендом управляет городской совет, состоящий из мэра, четырёх комиссионеров и аудитора. Все они избираются на четыре года по общегородскому округу, причём мэр и два комиссионера – с интервалом в два года от остальных комиссионеров и аудитора.

Заседая в качестве коллективного органа (комиссии), комиссары выполняют роль городского совета со всеми функциями представительной власти. Однако каждый комиссар является еще и руководителем департамента, то есть выполняет функции исполнительной власти в промежутке между заседаниями совета. Когда комиссия выступает в роли представительного органа власти, председательство в ней осуществляет один из членов, именуемый мэром.

Члены совета выполняют одновременно законодательные и исполнительные функции. В некотором смысле комиссионеров можно приравнять к заместителям мэра (для удобства понимания российским читателем). Каждый из них непосредственно контролирует несколько структурных подразделений в городском управлении: скажем, один может контролировать управление парками и рекреационными зонами, управление телекоммуникациями и управление жильём.

Третий тип – это Совет-менеджер. В типе совета-менеджера, используемом в крупных городах, таких как Шарлотта (Северная Каролина), Даллас (Техас), Феникс (Аризона) и Сан-Диего (Калифорния), избранный совет нанимает сити-менеджера для управления городскими департаментами. Мэр, избираемый советом, просто возглавляет совет. В такой системе совет координирует работу менеджера, формулирует цели и определяет основные задачи его деятельности.

Менеджер осуществляет всю исполнительную власть, руководит администрацией, производит назначения и увольнения служащих, а также представляет совету проект городского бюджета. В некоторых городах пост сити-менеджера не упраздняется, но его функции ограничиваются. Например, в Канзас-Сити (штат Миссури) сити-менеджер не назначает директоров департаментов полиции и парков – они относятся к номенклатуре городского совета, который также назначает городских аудитора и клерка. При этом многие также отказались от сити-менеджера или ограничили его полномочия.

Четвёртый тип – это Городское собрание. Распространено лишь в штатах Новой Англии и сохранилось со времён колониального периода. Подобная форма действует лишь в небольших населённых пунктах или в сельской местности (применительно к США, она используется в маленьких городках, и административных районах, охватывающих несколько деревень).

Основным способом управления городом является городское собрание. Обычно раз в год все жители города, имеющие право голоса, собираются вместе и голосованием решают важнейшие вопросы жизни муниципалитета (бюджет, местные законы и так далее), действуя, таким образом, как законодательный орган. Поскольку при значительной численности населения собирать всех жителей неудобно, то, например, в Массачусетсе в городах с населением менее 6 тысяч человек действует правило «Open Town Meeting», когда все желающие могут принять участие в собрании, а при большей численности работает система «Representative Town Meeting», когда выбираются уполномоченные для присутствия на собрании. Довольно часто практикуется одновременное избрание на городском собрании и финансового комитета, готовящего городской бюджет.

Перед проведением городского собрания выпускается варрант — официальный документ, где сообщается о дате, месте и времени собрания; повестке дня; приводится решение выборщиков о проведении собрания. Городское собрание формируется из определенного числа «выборщиков» (100 и более человек), выбираемых населением, которые представляют интересы населения на собраниях. Любой избиратель может присутствовать на обсуждении вопросов и участвовать в их работе, однако правом голоса обладают лишь выборщики.

Городское собрание выбирает правление выборщиков, Собрание избранных, состоящее из 3-5 человек, осуществляющее общее руководство в перерывах между собраниями, несущих ответственность за городское имущество, выдающих лицензии, руководящих городскими службами и созывающих внеочередные городские собрания. Организационно городское собрание напоминает систему «слабого мэра». Но вместо мэра здесь действует Председатель совета, и право «вето» отсутствует. В последнее время выборщики избирают ещё и менеджера. Наряду с Собранием, там действуют особые должностные лица — начальник канцелярии, казначей, податный инспектор, констебль и другие, избираемые либо населением, либо самими выборщиками. Там, где численность горожан превышает определённый порог, совет может нанимать таун-менеджера.

Также можно отдельно выделить деревни, плантации (как в штате Мэн) или деревушки (как в штате Нью-Йорк) и другие названия, которые варьируются от Штата к Штату. Они выступают либо как самостоятельные муниципальные образования, либо как административно-географическая часть более крупного муниципалитета. От городов деревни отличаются обычно объёмом полномочий (он существенно меньше) и минимальным аппаратом управления. Управляются они коллективным органом, который нанимает администратора. В числе иных избираемых чиновников прихода – мировой судья, дорожный комиссионер, асессор, констебль, землемер, клерк. Также власти могут заниматься поддержанием библиотек, проблемами престарелых людей, инвалидов, детей и юношества, уходом за кладбищами.

Как и в Штатах с графствами, тут также есть выборные чиновники – так, в Сиэтле избираются городской прокурор и восемь судей муниципального суда. Касательно ограничения сроков полномочий мэров и депутатов ситуация меняется от города к городу – например, в Нью-Йорке они могут избираться не более двух раз подряд.

Специальные округа или особые участки

Это административные органы, создаваемые штатом для предоставления конкретной местности (например, избирательному округу) одной или ограниченного набора услуг, которые выходят за рамки компетенции местных органов власти. Особые участки обычно создаются в целях деполитизации той или иной сферы деятельности, многие из них расположены вне городских зон. В каждом специальном округе создаётся руководящий совет (3-7 человек), который либо избирается населением, либо назначается властями штата (местными властями).

В США существуют 19 основных типов специальных округов: санитарные, школьные, дренажные, по водоснабжению, охране почв, жилищному и дорожному строительству, ирригации и охране вод, электроснабжению, здравоохранению и так далее. Абсолютное большинство специальных округов являются строго одноцелевыми по своему назначению. Всего в США более 35 тысяч таких округов, и наиболее распространённым их типом являются школьные округа. Границы специальных округов часто не совпадают с традиционными единицами административно-территориального деления. Они могут занимать самую разную площадь: от небольшой территории (охватывающей чаще всего сельскую местность) до нескольких графств. Специальный округ может также выходить за пределы какого-либо одного штата. В таком случае специальные округа учреждаются совместно двумя или более штатами, которые заключают специальное соглашение, утверждаемое законодательными собраниями штатов.

Для примера можно рассмотреть Хьюстонский независимый школьный округ. Округ возглавляется Советом по образованию из девяти поверенных, которые избираются на четыре года от территориальных подразделений внутри округа. Они собираются на заседания раз в месяц и определяют образовательную политику, её цели и приоритеты. Поверенные назначают суперинтенданта школ, который организует повседневную работу округа и руководит аппаратом управления. Округ разбит на пять региональных подразделений, во главе каждого стоит свой суперинтендант.

Округ Колумбия, или Вашингтон

Данная территория является столицей страны, названная в честь первого Президента США¹⁹, в которой расположены федеральные органы власти, в частности Конгресс и Белый Дом. Согласно Конституции, Конгресс имеет право осуществлять исключительную законодательную власть по всем вопросам на этой территории. Эта территория – неполноценный участник в федеральной системе. В частности, у неё проблемы с представительством в Конгрессе (в Палате представителей он есть, но не имеет право голоса, а в Сенате его вообще нет).

У этого округа даже не было своего местного самоуправления, но всё изменилось в 1973 году, когда был принят «Закон о самоуправлении округа Колумбия». Законодательная компетенция округа урегулирована в статье 302²⁰. Данная норма предусматривает, что за исключением предусмотренных в статьях 601—603 настоящего акта законодательная власть округа распространяется в отношении всех правомерных вопросов регулирования в рамках округа в соответствии с Конституцией США и положениями настоящего акта.

Статья 601 закрепляет фактически неограниченные возможности Конгресса, так как независимо от любых иных положений данного акта, Конгресс США имеет право в любое время осуществлять конституционные полномочия как законодательный орган в отношении округа путём принятия законодательства по любым вопросам, независимо от того, где находятся данные вопросы – в рамках или за пределами законодательных полномочий Совета, в том числе вносить изменения или отменять любые акты, действующие в округе до или после принятия настоящего акта.

Статья 602 определяет, что округ не вправе вводить налоги на собственность США или штатов, предоставлять государственный кредит для поддержки частных предприятий, принимать любые акты, в том числе дополняющие или отменяющие акты Конгресса США, которые затрагивают функции или собственность США, регулировать вопросы организации и устройства судов округа.

В соответствии со статьёй 603 предусматривается сохранение статуса Конгресса, Президента, федеральной службы управления и бюджета, генерального контролёра в части осуществления ими функций подготовки, проверки, представления, оценки, придания юридической силы бюджету правительства округа.

Можно сказать, что Федеральные органы имеют здесь огромную власть. В рамках округа предусмотрены институты выборного мэра и Совета. Совет – это представительный орган округа Колумбия. Он состоит из 13 человек: 8 избираются от районов округа, а остальные 5, включая председателя, избираются на территории всего округа (статья 401, b) (1)). Совет избирается сроком на 4 года, при этом два члена, избранных от всего округа, избираются каждые два года по порядку, т.е. 2 избираются в 2020, другие 2 в 2022 году (статья 114 (4)). Также, по закону, не более трёх из пяти членов Совета, избираемых всеобщим голосованием в округе, могут быть связаны с партией большинства, из-за этого многие кандидаты часто становятся независимыми (статья 401 (2)). В соответствии со статьёй 404 Совет может создавать, упразднять любые подразделения правительства округа, определять их полномочия, обязанности, ответственность, принимать и публиковать правила, процедуры, которые должны включать положения, касающиеся надлежащего уведомления общественности о намерениях Совета.

Мэр – глава исполнительной власти в округе. В обязанности мэра входит обеспечение соблюдения городских законов, также он обладает полномочиями по утверждению законопроектов, принятых Советом округа Колумбия, или же по наложению на них вето. Кроме того, мэр курирует все городские службы, общественную собственность, полицию, противопожарную защиту, большинство государственных организаций, а также систему общественных школ на территории округа Колумбия. Помимо прочего, мэрия занимается регулированием ежегодного городского бюджета (статья 422). Избирается он на 4 года без ограничений по срокам. Городской администратор назначается мэром и отвечает за оперативное управление районными государственными органами, постановку оперативных целей и реализацию законодательных действий и политических решений Мэра и Совета округа.

Нынешняя организация районного правительства также включает в себя четырёх заместителей мэра, которые, отчитываясь через городского администратора, управляют изо дня в день деятельностью учреждений в рамках определённого кластера. Хотя большинство районных учреждений отчитываются непосредственно перед мэром, некоторые учреждения являются независимыми или классифицируются как региональные органы. Например, Канцелярия Главного финансового директора является независимым учреждением (механизм, который является уникальным для районного правительства)²¹.

Территории США

В США есть территории, которые не попадают под категорию Штатов, и, помимо округа Колумбия и индейских земель, есть ещё и несколько разнообразных типов территорий²²:

1. Инкорпорированные территории – это территории, на которые в полном объёме распространяются положения Конституции США и которые находятся в стадии преобразования в штат;
2. Неинкорпорированные территории характеризуются фрагментарным применением национальной Конституции.

Неинкорпорированные территории делятся на два типа:

• Неинкорпорированные организованные территории – это территории, где Конгресс США учредил гражданское правительство посредством органического акта, на основе которого устанавливается территориальная конституция. Любые изменения органического акта и территориальной конституции требуют утверждения Конгресса. В текущий период к неинкорпорированным организованным территориям относятся: Американские Виргинские острова, Гуам, Содружество Пуэрто-Рико (забавный факт: они 6 раз проводили референдум о статусе территории, с целью признания Пуэрто-Рико Штатом, последний раз 3 ноября 2020 года, с 52 процентами за изменение²³), Содружество Северных Марианских островов;
• Неинкорпорированные неорганизованные территории, как правило, необитаемы, и, соответственно, не имеют гражданского правительства, находятся под непосредственным контролем Президента США или назначаемых им должностных лиц. В современный период такими территориями являются: Американское Самоа, острова Бейкер, Джарвис, Навасса, Уэйк, Хауленд, риф Кингмен, атоллы Бахо-Нуэво, Джонстон, Мидуэй, Серранилья.

Конгресс обладает верховными полномочиями по принятию законодательства для территорий, приобретённых США путём покупки, завоевания, на основании соглашения или в результате войны.

Неинкорпорированные территории имеют различный статус, однако обладают следующими общими признаками:

1. Конгресс США управляет ими в соответствии с властью, предусмотренной клаузулой Конституции о территории (п. 2 разд. 3 ст. 4 Конституции США);
2. Данные территории не являются суверенными независимыми государствами или штатами Союза;
3. Лица, родившиеся на этих территориях, состоят в гражданстве США (на Восточном Самоа – американцы, но не граждане);
4. На территории распространяются положения федерального законодательства в соответствии с дискрецией Конгресса;
5. Ни одна территория не имеет представительства на федеральном уровне.

В части представительства необходимо уточнить, что население этих территорий не вправе участвовать в выборах Конгресса и Президента США (разд. 2 ст. 1, разд. 1 ст. 2 Конституции США), но некоторые территории (Пуэрто-Рико, Американское Самоа, Гуам, Северные Марианские острова, Американские Виргинские острова) направляют представителей в нижнюю палату парламента США. Указанные представители не обладают правом голоса, но могут участвовать в осуществлении иных функций палаты представителей США. Таким образом, институт представительства предусмотрен, но сформирован в усечённом виде.

Мы не будем рассматривать каждую территорию, но можно сказать, что все они по устройству и полномочиям разные, начиная с просто земли и заканчивая Пуэрто-Рико и Северными Марианскими островами, с большой автономией институтов местного самоуправления, и с весьма расплывчатыми конституционно-правовыми статусами, которые в определяющей степени зависят от правоприменительной практики. Такой подход с ограничениями в политическом плане не соответствует международно-правовым стандартам прав человека, в том числе подписанным США Всеобщей декларации прав человека 1948 года и Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года.

Индейские резервации

Индейской резервацией считается часть земной поверхности США, предназначенная для постоянного проживания племени или племён в силу заключенного с США соглашения или в соответствии с исполнительным приказом, федеральным статутом, административным актом. При этом в отношении данной территории федеральное правительство сохраняет права владения на основании доверия племени²⁴. Индейцем считается лицо, являющееся членом индейского племени. При этом племя должно признаваться в качестве такового федеральным правительством и на него должны распространяться полномочия Бюро по делам индейцев Министерства внутренних дел США.

Отношения с племенами находятся в исключительной компетенции США. Согласно разделу 8 статьи 1 Конституции США Конгресс вправе регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами. В трактовке Верховного Суда США данная норма означает, что Конгресс обладает «полновластными полномочиями над племенами». При этом отношения племён и США основаны на доверии и ответственности США за племена. В соответствии с параграфом 1301 раздела 25 Кодекса США полномочия в сфере самоуправления означают и предусматривают принадлежность индейским племенам исполнительных, законодательных, судебных полномочий, а также наличие служб, органов и трибуналов, посредством которых данные полномочия осуществляются.

Компетенция индейских сообществ формируется по остаточному принципу. Это означает, что племена могут осуществлять самоуправление при условии недопустимости нарушения юрисдикции федерального центра. Речь идёт о случаях, когда конкретные полномочия и предметы ведения принадлежат федеральному правительству на основе заключенных с индейцами соглашений (такие соглашения не заключаются с 1871 года) или полномочия племён аннулированы на основании акта Конгресса США. Также федеральными судами может быть установлено, что полномочия конкретного племени подпадают под регулирование действующего федерального права либо данные полномочия несовместимы с национальной политикой США, а потому приняты в нарушение компетенции. Правовой режим самоуправления в рамках племён за определёнными исключениями сформирован в целом по образцу американской схемы разделения властей (управления).

Унифицированный характер организации системы публичных органов власти племён обусловливается наличием утверждённой министром внутренних дел США примерной формы их конституций, а также принадлежностью к одноимённому министерству дискреционных полномочий по утверждению конституций и иных актов племён. Конституции индейских сообществ содержат положения о территориальной юрисдикции и компетенции, определяют особенности членства в племени, статус органов власти и их полномочия, а также порядок организации и проведения выборов, закрепляют особенности принадлежащих гражданских прав.

Теперь расскажем подробнее об их устройстве. Глава исполнительной власти племени обычно именуется председателем, главой, губернатором, президентом, мэром, спикером, представителем. Данное лицо председательствует на заседаниях законодательного и исполнительного органа. В современный период глава исполнительной власти и члены совета племени имеют выборную основу. В сферу компетенции главы исполнительной власти обычно входят вопросы исполнения законов племени, внесения в совет племени законопроектов, назначение в курируемые службы служащих и освобождение их от должности, контроль и координация их деятельности, представительство интересов племени на внешнем уровне.

Законодательные органы называются советом племени, деревенским советом, племенным рабочим комитетом. Указанные органы избираются из состава племени и осуществляют функции законодательного регулирования и обеспечения применения принятых актов, в том числе могут устанавливать налоги, определять требования к членству в племени, регулировать семейные отношения, осуществлять лицензирование и регламентировать осуществляемые в пределах резервации определённые виды деятельности.

Также у них могут быть следующие полномочия, для примера возьмём Законодательный совет нации Уайт-Эрт (Миннесота): инициировать введение иных налогов и сборов для процветания членов племени, осуществлять монетарную политику (заём средств, выпуск облигаций), принимать меры по развитию и защите здоровья, публичного благосостояния, обеспечению безопасности, развитию образования, культуры и политического суверенитета. Каждая резервация имеет свои особенности.

Сферы деятельности резерваций:

• Школьное образование;
• Библиотечное дело;
• Социальное обеспечение;
• Благоустройство;
• Организация мест отдыха;
• Контроль качества товаров;
• Обеспечение правопорядка;
• Обеспечение пожарной безопасности;
• Сбор налогов;
• Проведение выборов;
• Запись актов гражданского состояния.

Также органы местного самоуправления руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом и реализуют иные полномочия. В резервациях действуют только федеральные законы и законы, установленные самими племенами. Индейцы, живущие в резервациях, не подчиняются законам штатов. Индейцы платят те же налоги, что и остальные жители США, однако налогами не облагаются земли, то есть территория резервации и полученные за их счёт доходы. Также на многих территориях разрешён игорный бизнес.

Итог

Политическая система США показывает, что она имеет немалый уровень децентрализации (штаты в ней достаточно независимы от центра) и выборности; кроме того, она изобилует различными выборными должностями. Она достаточно гибкая и имеет специальные органы власти и методы территориального деления. Она показывает, что не стоит бояться слишком большого количества выборных должностей и независимости регионов. Вместе с тем она обладает и некоторыми архаизмами, от которых политические системы будущего будут избавлены.

1. Конституция Соединенных Штатов Америки 1787 г. // Исторический факультет Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова (www.hist.msu.ru). [Электронный ресурс]. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnstUS.htm (Дата обращения: 10.04.2021).
2. Рузвельт, Франклин // ТАСС (tass.ru). [Электронный ресурс]. URL: https://tass.ru/encyclopedia/person/ruzvelt-franklin (Дата обращения: 01.05.2021).
3. Вице-президент США. Основные сведения. Досье // ТАСС (tass.ru). 7 ноября 2016 года, 19:49. [Электронный ресурс]. URL: https://tass.ru/info/3757549 (Дата обращения: 01.05.2021).
4. Р.С. Мухаметов. Сравнительный анализ выборов президента США и РФ // Дискурс-Пи, 2015. № 3-4. — с. 128-129.
5. Владимир Козловский. Коллегия выборщиков: формальность или последняя надежда противников Трампа? // BBC News Русская служба (www.bbc.com). 18 декабря 2016 года. [Электронный ресурс]. URL: https://www.bbc.com/russian/features-38356788 (Дата обращения: 10.04.2021).
6. Faithless Elector State Laws // FairVote (www.fairvote.org). [Электронный ресурс]. URL: https://www.fairvote.org/faithless_elector_state_laws (Дата обращения: 10.04.2021).
7. К.В. Кудряшов, А.А. Санькова. Обеспечение легитимности президентской власти в США: историко-правовой аспект проблем // Научно-методический электронный журнал «Концепт». – 2018. – № 10 (октябрь). – с. 206–214.
8. 2016 Presidential Election Results // The New York Times (www.nytimes.com). 9 августа 2017 года, 9:00. [Электронный ресурс]. URL: https://www.nytimes.com/elections/2016/results/president (Дата обращения: 10.04.2021).
9. Т.И. Нигметзянов. Избирательные системы современности: сравнительный анализ // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. 2015. №3. — с. 186-190.
10. The Election of 1800 // Nacional archives. Pieces of History (prologue.blogs.archives.gov). 7 ноября 2016 года. [Электронный ресурс]. URL: https://prologue.blogs.archives.gov/2016/11/07/the-election-of-1800/ (Дата обращения: 10.04.2021).
11. About the U.S. Department of State // United States Department of State (www.state.gov). [Электронный ресурс]. URL: https://www.state.gov/about/ (Дата обращения: 10.04.2021).
12. Benefits: Links // Veterans Affairs (www.va.gov). [Электронный ресурс]. URL: http://www.va.gov/landing_vba.htm (Дата обращения: 12.09.2014).
13. Order of Presidential Succession // U.S. Presidents (www.presidentsusa.net). [Электронный ресурс]. URL: https://presidentsusa.net/orderofpresidentialsuccession.html (Дата обращения: 10.04.2021).
14. Д.З. Мутагиров. Демократия как универсальная ценность — 558 с. — М.: Логос, 2014. — с. 390-391.
15. State and local government // Encyclopaedia Britannica (www.britannica.com). [Электронный ресурс]. URL: https://www.britannica.com/place/United-States/State-and-local-government (Дата обращения: 01.05.2021).
16. Как проходят выборы в законодательные органы штатов в США // ТАСС (tass.ru). 3 ноября 2020 года, 09:30. [Электронный ресурс]. URL: https://tass.ru/info/9893411 (Дата обращения: 01.05.2021).
17. Структура и организационное обеспечение деятельности законодательных органов власти США [Текст] / Е. А. Кравцова, А. В. Максименко, Р. Н. Шалайкин // Пробелы в российском законодательстве. — 2015. — № 3. — с. 14-18.
18. И.А. Крупорницкая. Организация самоуправления в США // Вестник МГТУ. 2001. Т. 4, № 2.
19. Е.М. Поспелов. Географические названия мира. Топонимический словарь / отв. ред. Р. А. Агеева. — 2-е изд., стереотип. – 512 с. — М.: Русские словари, Астрель, АСТ, 2002. – с. 91.
20. District of Columbia Home Rule Act // ABF Associates (www.abfa.com). [Электронный ресурс]. URL: http://www.abfa.com/ogc/hrtall.htm (Дата обращения: 01.05.2021).
21. DC Government Organization // Washington, DC (dc.gov). [Электронный ресурс]. URL: https://oca.dc.gov/page/dc-government-organization (Дата обращения: 01.05.2021).
22. И.В. Ирхин. Конституционно-правовой статус неинкорпорированных территорий США // Правоведение. — 2018. — Т. 62, № 3. — с. 484-500.
23. Plebiscite Island Wide Results // Eventos Electorales (elecciones2020.ceepur.org). [Электронный ресурс]. URL: https://elecciones2020.ceepur.org/Noche_del_Evento_92/index.html#en/default/PLEBISCITO_Resumen.xml (Дата обращения: 01.05.2021).
24. И.В. Ирхин. Конституционно-правовой статус племен и резерваций индейцев США (в контексте института территориальной автономии) // Lex russica (Русский закон). 2018 (6). — с. 129-146.